"Юридический справочник застройщика"
(3-я редакция)
(Алексеев М.С., Арутюнян Л.В., Бурденко Ю.С., Оболенская М.А., Персиянцева А.А., Перфильева В.Ю., Степанова Л.И.)
(под ред. Д.С. Некрестьянова)
(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2018)	
Документ предоставлен КонсультантПлюс

		Подготовлен для системы КонсультантПлюс		
ЮРИДИЧЕСКИЙ СПРАВОЧНИК ЗАСТРОЙЩИКА

Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 1 марта 2018 года

3-я редакция

М.С. АЛЕКСЕЕВ, Л.В. АРУТЮНЯН, Ю.С. БУРДЕНКО,
М.А. ОБОЛЕНСКАЯ, А.А. ПЕРСИЯНЦЕВА,
В.Ю. ПЕРФИЛЬЕВА, Л.И. СТЕПАНОВА

Под редакцией
Д.С. НЕКРЕСТЬЯНОВА

Градостроительное регулирование постоянно меняется, и любая систематизация этих норм заведомо обречена на быструю утрату актуальности.
Это уже третья редакция "Юридического справочника застройщика", и лишь большое количество отзывов благодарных читателей, а также предложений по его доработке по-прежнему мотивирует нас на продолжение этой работы.
Настоящая редакция подготовлена по состоянию на 01.03.2018 (единственным более поздним актом, вошедшим в данный справочник, является Постановление Правительства РФ от 03.03.2018 N 222 по новым правилам регулирования ПЗЗ, которое нельзя было не включить).
Помимо общей актуализации ранее подготовленных разделов мы продолжили работать над расширением содержательной части и, в частности, добавили подразделы по регулированию общественных слушаний, по действию СНиП во времени, по регулированию округов санитарно-защитной охраны, а также существенно расширили подраздел по комплексному устойчивому развитию территорий.
За эти несколько лет работы над справочником авторский коллектив представлен широким спектром отличных специалистов, с которыми мне приходилось или получается работать в АБ "Качкин и Партнеры". Хотелось бы сказать спасибо авторам всех изданий "Юридического справочника застройщика", которые поддержали идею и приняли активное участие в ее реализации: М.С. Алексееву, Л.В. Арутюнян, Ю.С. Бурденко, А.Е. Калинкину, А.И. Кулакову, И.С. Митиной, М.А. Оболенской, В.Ю. Перфильевой, А.А. Персиянцевой, Р.Р. Репину, М.Д. Скрябиной, Л.И. Степановой, К.А. Типакиной.
Отдельные слова благодарности посвящаю всем тем, кто хоть и не был непосредственно автором, но без кого мы никогда не достигли бы результата: Полине Качкиной, Анастасии Рачковой, Марии Романчевой и т.д. На их плечи легла вся тяжесть организационной работы по верстке и изданию "Юридического справочника застройщика", и без них ничего не состоялось бы.

Дмитрий Некрестьянов,
кандидат юридических наук, партнер, руководитель практики
по недвижимости и инвестициям адвокатского бюро "Качкин
и Партнеры", руководитель Комитета по законодательству
Российской гильдии управляющих и девелоперов

Глава 1. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

1.1. Система градостроительных документов и их соотношение

Правовой режим земельного участка регулируется значительным количеством правовых актов, в совокупности образующих сложную систему. ГрК РФ выделяет четыре вида градостроительной документации:
1) документы территориального планирования;
2) документы градостроительного зонирования;
3) документация по планировке территории;
4) нормативы градостроительного проектирования.
Первые три группы документов устанавливают отдельные характеристики участка, которые нужно оценивать при планировании капитального строительства. Нормативы градостроительного проектирования фактически являются инструкцией по подготовке других градостроительных документов. Знание содержания нормативов поможет оценить правильность составления и законность утвержденных документов, а значит, и риски признания их незаконными.
С учетом п. 2 ст. 9 ГрК РФ документы территориального планирования подразделяются:
1) на документы территориального планирования Российской Федерации (схемы территориального планирования в отдельных областях);
2) документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации (схемы территориального планирования в отдельных областях);
3) документы территориального планирования муниципальных образований (схемы территориального планирования муниципальных районов, генпланы поселений и городских округов).
К документам градостроительного зонирования законом отнесены Правила землепользования и застройки (ПЗЗ).
К документации по планировке территории - проект планировки территории и проект межевания территории (ППТиПМ).
Нормативы градостроительного проектирования подразделяются на два уровня: местные и региональные.
Содержание, значение и особенности перечисленных документов будут рассмотрены далее, в том числе в рамках двух сравнительных таблиц, позволяющих визуализировать особенности каждого вида документов.

1.1.1. Схемы территориального планирования

Схемы территориального планирования готовятся на всех уровнях публично-правовых образований: Российская Федерация в целом, отдельный субъект РФ, два и более субъекта РФ или муниципальный район. Пунктом 1 ст. 10 ГрК РФ прямо предусмотрена подготовка схем территориального планирования РФ в следующих областях:
1) федеральный транспорт;
2) оборона страны и безопасность государства;
3) энергетика;
4) высшее образование;
5) здравоохранение.
Схемы в иных областях могут разрабатываться на основании отдельных решений Президента или Правительства РФ.
По общему правилу схема готовится в отношении всей территории Российской Федерации. Возможность готовить схему в отношении части территории появляется у уполномоченных органов в случае принятия соответствующего решения Президента или Правительства РФ <1>.
--------------------------------
<1> См., например, распоряжение Правительства РФ от 08.10.2015 N 2004-р "Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации применительно к территориям Республики Крым и г. Севастополя в отношении областей федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного, трубопроводного транспорта), автомобильных дорог федерального значения, энергетики, высшего образования и здравоохранения", распоряжение Правительства РФ от 01.08.2016 N 1634-р "Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области энергетики".

Любая схема территориального планирования РФ должна содержать две составные части:
- положение о территориальном планировании;
- карту планируемого размещения объектов федерального значения.
Положение о территориальном планировании включает в себя следующую информацию: виды, назначение и наименования планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики и местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.
Эти же объекты отображаются на карте планируемого размещения объектов федерального значения.
Необходимо отметить, что объектами федерального значения являются объекты, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации. Объекты регионального и местного значения обеспечивают осуществление полномочий субъектов РФ и муниципальных образований соответственно.
Также к любой схеме территориального планирования прилагаются материалы по ее обоснованию, в которых подробно описываются предполагаемые к размещению объекты федерального значения, обосновывается выбор их месторасположения и т.д. Ценное значение имеют и многочисленные карты, включаемые в такие материалы (п. 9 ст. 10 ГрК РФ).
Схожим образом ГрК РФ регулируется статус региональных схем территориального планирования <1>.
--------------------------------
<1> См., например, Постановление Правительства Сахалинской области от 27.07.2012 N 377 "Об утверждении схемы территориального планирования Сахалинской области".

С 11.01.2018 допускается подготовка документов территориального планирования не только одного, но двух и более субъектов РФ. По общему правилу наличие утвержденного документа территориального планирования двух и более субъектов РФ или подготовка проекта данного документа не препятствуют подготовке и утверждению документов территориального планирования субъекта РФ, а также внесению изменений в утвержденные документы. В случае если размещение объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования субъекта РФ, препятствует размещению объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования двух и более субъектов РФ, документы территориального планирования субъекта РФ подлежат приведению в соответствие, а до приведения в соответствие - не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, со дня утверждения.
Схемы территориального планирования субъекта РФ, двух и более субъектов РФ готовятся в следующих областях:
1) транспорт;
2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;
3) образование;
4) здравоохранение;
5) физическая культура и спорт;
6) энергетика <1>;
7) иные области в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<1> С 11.01.2018 (пп. 5.1 п. 3 ст. 14 ГрК РФ в редакции Федерального закона от 31.12.2017 N 507-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации").

ГрК РФ также допускает подготовку схем применительно ко всей территории субъекта РФ или к ее части.
Подготовка проекта схемы территориального планирования двух и более субъектов РФ может осуществляться применительно к территориям или частям территорий субъектов РФ, имеющих общую границу.
Состав схемы территориального планирования субъекта РФ, двух и более субъектов РФ аналогичен составу федеральной схемы. Единственное отличие заключается в том, что в региональной схеме содержится информация об объектах регионального, а не федерального значения. Схема территориального планирования двух и более субъектов РФ должна содержать информацию о линейных объектах регионального значения, размещение которых планируется на территории двух и более субъектов РФ, объектах регионального значения, необходимых для реализации договоров, заключенных между органами государственной власти соответствующих субъектов РФ, а также об объектах регионального значения, размещение которых планируется на территории одного из субъектов РФ. Схемы территориального планирования муниципального района <1> по своей структуре отличаются от схем более высокого уровня. В них также содержатся сведения об объектах местного значения и их расположении. Но при этом дополнительно муниципальные схемы включают:
1) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях <2>;
2) карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).
--------------------------------
<1> См., например, решение Хурала представителей муниципального района Бай-Тайгинский кожуун Республики Тыва от 28.06.2017 N 60 "Об утверждении схемы территориального планирования муниципального района "Бай-Тайгинский кожуун Республики Тыва".
<2> Часть территории муниципального района, не относящаяся к территориям поселений.

Соответственно, в положение о территориальном планировании дополнительно включаются параметры функциональных зон, установленных на межселенных территориях.
При подготовке и утверждении документов территориального планирования двух и более субъектов РФ, документов территориального планирования субъекта РФ, документов территориального планирования муниципальных образований и при внесении в указанные документы изменений не допускается включать в указанные документы положения о территориальном планировании, реализация которых приведет к невозможности обеспечения эксплуатации существующих или планируемых для размещения объектов федерального значения.
При подготовке и утверждении документов территориального планирования муниципальных образований и при внесении в указанные документы территориального планирования изменений не допускается включать в указанные документы положения о территориальном планировании, реализация которых приведет к невозможности обеспечения эксплуатации существующих или планируемых для размещения объектов регионального значения.

1.1.2. Генеральные планы поселений и городских округов

На нижнем уровне местного самоуправления, а также в Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе документы территориального планирования готовятся в форме генпланов.
Генплан может готовиться в отношении всей территории поселения (городского округа) или ее части, например только в отношении одного населенного пункта. По своему содержанию генплан схож со схемой территориального планирования муниципального района. Этот документ включает:
1) положение о территориальном планировании;
2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;
3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;
4) карту функциональных зон поселения или городского округа.
Соответственно, помимо информации об объектах местного значения, генеральный план включает в себя параметры устанавливаемых им функциональных зон.

1.1.3. Значение документов территориального планирования

С учетом ст. ст. 9 и 26 ГрК РФ принятые документы территориального планирования имеют следующее значение:
1) являются основанием для подготовки документации по планировке территории;
2) являются основанием для принятия решения о резервировании земельного участка с учетом правил, предусмотренных ст. 70.1 ЗК РФ <1>;
3) являются основанием для изъятия земельного участка для публичных нужд в порядке, предусмотренном гл. VII.1 ЗК РФ <2>;
4) являются основанием для принятия решения о переводе земельного участка из одной категории в другую. Например, земли сельскохозяйственного значения могут быть переведены в земли населенных пунктов и застроены в рамках утвержденного градрегламента при установлении или изменении генпланом границы населенного пункта.
--------------------------------
<1> Резервирование участка означает, что орган власти объявляет для всех участников гражданского оборота, что через определенное время участок будет застроен объектом, необходимым для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Срок резервирования, как правило, составляет три года. Основным последствием принятия решения о резервировании является запрет на приватизацию участка, однако он может быть предоставлен в аренду на срок, не превышающий срок резервирования.
<2> По общему правилу при отсутствии документов территориального планирования и документации по планировке территории решение об изъятии не может быть принято. Исключения - это ситуации, когда участки изымаются на основании решения о создании или расширении особо охраняемой природной территории, международного договора, лицензии на пользование недрами или решения о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Дополнительно следует отметить, что функциональное зонирование, установленное генпланом, является основанием для градостроительного зонирования, предусматриваемого Правилами землепользования и застройки.
Этот вид зонирования будет рассмотрен далее.

1.1.4. Внесение изменений в генеральный план поселения
(городского округа)

Документы территориального планирования принимаются на определенный срок. Например, генеральные планы утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. Вместе с тем до истечения этого срока существует возможность внесения изменений в утвержденные документы.
Особый интерес при этом представляет изменение муниципальной документации, поскольку она содержит функциональное зонирование. Фактически это зонирование показывает, объекты какого вида могут быть построены на территории определенной функциональной зоны. Кроме того, через изменение именно этих документов могут быть расширены границы населенных пунктов, что обычно существенно упрощает возможность застройки присоединенных территорий.
Изменение генплана осуществляется по такой же процедуре, что и его принятие, и включает в себя несколько основных этапов:
- принятие решения главой местной администрации о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план;
- представление заинтересованными лицами предложений об изменении генерального плана;
- проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по предлагаемым изменениям;
- рассмотрение проекта изменений и результатов общественных обсуждений или публичных слушаний на заседании представительного (законодательного) органа местного самоуправления;
- принятие или отклонение предлагаемых поправок в генеральный план.
Более подробно процедура внесения изменений в генеральный план устанавливается муниципальными правовыми актами, для Санкт-Петербурга, Москвы и Севастополя - региональными законами.

1.1.5. Нормативы градостроительного проектирования

Нормативам градостроительного проектирования посвящена гл. 3.1 ГрК РФ, которая была включена в текст закона в 2014 году.
Статья 29.1 ГрК РФ предусматривает, что нормативы градостроительного проектирования подразделяются:
1) на региональные нормативы градостроительного проектирования (РНГП);
2) местные нормативы градостроительного проектирования (МНГП), которые включают в себя:
a) нормативы градостроительного проектирования муниципального района;
b) нормативы градостроительного проектирования поселения;
c) нормативы градостроительного проектирования городского округа.
Региональные нормативы содержат расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами регионального значения и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта РФ. Дополнительно региональные нормативы могут включать предельные значения расчетных показателей минимального уровня обеспеченности объектами местного значения и максимально допустимого уровня доступности таких объектов на территориях муниципальных образований.
Местные нормативы, в свою очередь, содержат расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами местного значения и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения. При этом для муниципальных властей являются обязательными установленные на региональном уровне предельные значения расчетных показателей.
Важно отметить, что нормативы градостроительного проектирования могут регулировать только вопросы обеспеченности населения объектами социальной и прочей инфраструктуры. До настоящего времени сохраняет свою актуальность позиция Верховного Суда РФ о том, что строительные нормы и правила могут регулироваться только на федеральном уровне <1>. Поэтому регионы и муниципалитеты не могут заниматься техническим регулированием под видом нормативов градостроительного проектирования.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 15.08.2007 N 78-Г07-32.

Однако на практике эта позиция соблюдается далеко не всегда. Например, нормативы Ленинградской области представляют собой практически бессистемную компиляцию строительных норм и правил, а также утвержденных государственных стандартов <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Ленинградской области от 22.03.2012 N 83 "Об утверждении Региональных нормативов градостроительного проектирования Ленинградской области".

Нормативы имеют следующее значение для градостроительной деятельности:
1) РНГП должны учитываться при подготовке схем территориального планирования субъекта РФ, двух и более субъектов РФ;
2) РНГП и МНГП должны учитываться при подготовке схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов, документации по планировке территории.

1.1.6. Документы градостроительного зонирования

К документам градостроительного зонирования ГрК РФ отнесены только правила землепользования и застройки.
ПЗЗ принимаются на муниципальном уровне, а в городах федерального значения - на уровне высшего исполнительного органа власти этих городов.
Фактически эти правила являются основным документом для застройщика, поскольку они устанавливают большинство требований к застройке земельного участка.
В соответствии с п. 2 ст. 30 ГрК РФ ПЗЗ включают в себя:
1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила (Порядок);
2) карту градостроительного зонирования;
3) градостроительные регламенты.
Порядок должен содержать регулирование по вопросам землепользования и застройки, изменения видов разрешенного использования земельных участков, подготовки документации по планировке территории и т.д.
Карта градостроительного зонирования фиксирует границы территориальных зон. При этом один земельный участок должен относиться только к одной территориальной зоне. Территориальная зона по своей сути является совокупностью земельных участков, на которые распространяется один градрегламент.
В 2017 году требования к картам градостроительного зонирования были дополнены. Помимо территориальных зон, зон с особыми условиями использования территории, территорий объектов культурного наследия (ОКН), такие карты должны содержать границы территорий исторических поселений, а также границы территорий, на которых может осуществляться комплексное и устойчивое развитие территорий (КУРТ).
Статья 35 ГрК РФ предусматривает, что в ПЗЗ могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
Градостроительный регламент, в свою очередь, включает в себя информацию:
1) о видах разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
2) о предельных (минимальных и/или максимальных) размерах земельных участков и предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
3) об ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
4) расчетные показатели обеспеченности инфраструктурой (коммунальной, транспортной, социальной) и расчетные показатели территориальной доступности такой инфраструктуры, если в границах территориальной зоны предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.
ПЗЗ по общему правилу должны утверждаться в отношении всей территории поселения или городского округа. Однако до принятия генплана допускается утверждение ПЗЗ в отношении части территории поселения (городского округа).
С 01.07.2017 утвержденные ПЗЗ поселения, городского округа, межселенной территории не применяются в части, противоречащей ограничениям использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности, установленным на приаэродромной территории, в границах которых полностью или частично расположена приаэродромная территория, установленная в соответствии с Воздушным кодексом РФ <1>. Срок приведения утвержденных ПЗЗ в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными на приаэродромной территории, не может превышать шесть месяцев.
--------------------------------
<1> Согласно ст. 47 Воздушного кодекса РФ приаэродромная территория устанавливается решением уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов, перспективного развития аэропорта и исключения негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье человека и окружающую среду и является зоной с особыми условиями использования территорий, которые будут подробно рассмотрены далее.

Важной является проблема соотношения юридической силы генерального плана и ПЗЗ. Она может проявиться, например, если территориальная зона земельного участка по ПЗЗ отличается от функциональной зоны того же участка по генплану. В этом случае приоритет имеют положения генерального плана <1>. Соответственно, ПЗЗ в спорной части являются не подлежащими применению, а градостроительное зонирование до принятия изменения в ПЗЗ - фактически отсутствующим.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 23.10.2013 N 78-АПГ13-17.

Изменение ПЗЗ осуществляется по правилам, предусмотренным ст. 33 ГрК РФ, и включает в себя следующие основные этапы:
- направление предложений о внесении изменений в ПЗЗ от уполномоченных органов или заинтересованных лиц в комиссию по подготовке ПЗЗ, которая должна быть создана в каждом муниципальном образовании, или поступление от уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти предписания об устранении нарушений ограничений использования объектов недвижимости, установленных на приаэродромной территории, которые допущены в правилах землепользования и застройки поселения, городского округа, межселенной территории;
- рассмотрение предложения комиссией и подготовка ею заключения;
- рассмотрение заключения комиссии главой местной администрации и принятие решения о внесении изменений в ПЗЗ или их отклонении;
- публикация проекта изменений;
- проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту;
- рассмотрение проекта и результатов общественных слушаний главой местной администрации, принятие решения о направлении проекта в представительный орган муниципального образования или их отклонении;
- рассмотрение и принятие/отклонение проекта представительным органом муниципального образования.
В случае приведения ПЗЗ в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными на приаэродромной территории, опубликование сообщения о принятии решения о подготовке проекта о внесении изменений в ПЗЗ, рассмотрение проекта комиссией не требуются, общественные обсуждения или публичные слушания по проекту не проводятся.

1.1.7. Документация по планировке территории

К документации по планировке территории ГрК РФ относит проект планировки территории и проект межевания территории. С 01.07.2017 градостроительный план земельного участка был исключен из перечня документации по планировке территории, и с указанной даты он относится к документации, обеспечивающей градостроительную деятельность (гл. 7 ГрК РФ). Таким образом, законодатель закрепил давно установившийся в судебной практике подход о том, что градостроительный план носит исключительно информационный характер, в т.ч. за счет указания в нем параметров, не соответствующих градостроительному регламенту <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 07.08.2013 N 5-АПГ13-23.

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.
Проект планировки утверждается в отношении одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры (например, кварталов или микрорайонов), перечень которых определен Минстроем РФ <1>. Содержание проекта планировки территории описывается в ст. 42 ГрК РФ. Он включает в себя основную часть, которая подлежит утверждению, и материалы по его обоснованию. Основная часть включает в себя:
1) чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются:
a) красные линии (линии, обозначающие расположение территорий общего пользования);
b) границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры;
c) границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства;
2) положения о характеристиках планируемого развития территории, характеристиках объектов капитального строительства;
3) положения об очередности планируемого развития территории.
--------------------------------
<1> Приказ Минстроя России от 25.04.2017 N 738/пр "Об утверждении видов элементов планировочной структуры".

При подготовке проекта планировки учитываются положения документов территориального планирования всех уровней, РНГП и МНГП, а также ПЗЗ.
Проект планировки имеет существенное значение в регулировании отношений по землепользованию и капитальному строительству:
1) определяет расположение территорий общего пользования, которые не подлежат приватизации;
2) с 01.01.2016 является основанием для разработки проектной документации в отношении линейного объекта;
3) наряду с документами территориального планирования является основанием для принятия решения об изъятии земельного участка;
4) определяет параметры строительства, если проект реализуется в рамках договора о развитии застроенной территории или договора комплексного освоения территории;
5) если проектом планировки предусматривается размещение на земельном участке объекта федерального, регионального или местного значения, то такой участок не может быть предоставлен в собственность или аренду.
С 30.12.2018 в состав проекта планировки территории может включаться проект организации дорожного движения, разрабатываемый в соответствии с требованиями Федерального закона от 29.12.2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Проекты межевания обычно разрабатываются одновременно с проектами планировки территории. Основная цель этого документа состоит в определении местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков, установлении, изменении, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такое установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.
Проект межевания территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по обоснованию этого проекта.
Основная часть проекта межевания включает в себя чертежи межевания, на которых отображается следующая информация:
1) границы планируемых и существующих элементов планировочной структуры;
2) красные линии;
3) линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений;
4) границы образуемых и (или) изменяемых земельных участков, условные номера образуемых земельных участков, в том числе в отношении которых предполагаются их резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд;
5) границы зон действия публичных сервитутов.
Дополнительно ЗК РФ предусмотрено, что земельные участки, находящиеся в публичной собственности, должны быть образованы в соответствии с проектом межевания, если он утвержден. До утверждения проекта межевания допускается образование земельного участка в соответствии со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории. При этом исключительно в соответствии с проектом межевания должны формироваться земельные участки:
1) из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории;
2) из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства, иным юридическим лицам;
3) в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии;
4) в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами;
5) для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения.

1.1.8. Подготовка проекта планировки и проекта межевания
территории, внесение в него изменений

Документация по планировке территории готовится на основании утвержденных документов территориального планирования. В связи с этим решение о ее подготовке может приниматься органами власти различного уровня.
Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти обеспечивают подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов федерального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе на территории закрытого административно-территориального образования, границы которого не совпадают с границами субъектов Российской Федерации. Уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов регионального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта Российской Федерации. Уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района обеспечивают подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, на основании документов территориального планирования муниципального района, а также на основании ПЗЗ межселенных территорий. Органы местного самоуправления поселения (городского округа) обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения, генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки.
В 2017 году ст. 45 ГрК РФ был введен ряд случаев, когда документация по планировке территории может разрабатываться по частной инициативе. Решение о разработке документации по планировке может быть принято:
1) лицами, с которыми заключены договоры о развитии территории, о комплексном освоении, о комплексном развитии территории;
2) правообладателями существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, в случае подготовки документации по планировке территории в целях их реконструкции;
3) субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Указанные лица при принятии ими решения о разработке документации по планировке территории обеспечивают выполнение соответствующих работ за свой счет.
С 01.01.2019 документация по планировке территории может разрабатываться также садоводческим или огородническим некоммерческим товариществом в отношении земельного участка, предоставленного такому товариществу для ведения садоводства или огородничества.

Таблица 1. СИСТЕМА ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ

Наименование документа	Основные функции	Градостроительные документы, которым должен соответствовать	
Схема территориального планирования РФ	Описание объектов федерального значения, подлежащих размещению на территории РФ	-	
Схема территориального планирования субъекта РФ, двух и более субъектов РФ	Описание объектов регионального значения, подлежащих размещению на территории субъекта РФ	РНГП, схема территориального планирования РФ	
Схема территориального планирования муниципального района	1) описание объектов местного значения, подлежащих размещению на территории муниципального района;
2) функциональное зонирование межселенных территорий;
3) установление и изменение границ населенных пунктов в пределах межселенных территорий	РНГП, МНГП муниципального района, схемы территориального планирования РФ, субъекта РФ	
Генеральный план городского округа	1) описание объектов местного значения, подлежащих размещению на территории городского округа;
2) функциональное зонирование городского округа;
3) установление и изменение границ населенных пунктов в пределах городского округа	РНГП, МНГП городского округа, схемы территориального планирования РФ, субъекта РФ	
Генеральный план поселения	1) описание объектов местного значения, подлежащих размещению на территории поселения;
2) функциональное зонирование поселения;
3) установление и изменение границ населенных пунктов в пределах поселения	РНГП, МНГП поселения, схемы территориального планирования РФ, субъекта РФ, муниципального района	
Правила землепользования и застройки	1) территориальное зонирование территории поселения (городского округа);
2) определение градрегламентов установленных территориальных зон	Схемы территориального планирования РФ, субъекта РФ, генплан поселения или городского округа	
Проект планировки и проект межевания территории	1) определение границ территорий общего пользования;
2) определение границ земельных участков, подлежащих образованию в пределах элемента планировочной структуры;
3) основание для изъятия земельного участка;
4) основание для подготовки проектной документации на линейный объект, в рамках проекта КОТ, развития застроенных территорий	РНГП, МНГП, схемы территориального планирования всех уровней, генплан, ПЗЗ	
Региональные нормативы градостроительного проектирования	1) определение расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами регионального значения;
2) определение предельных значений показателей минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами местного значения (опционально)	-	
Местные нормативы градостроительного проектирования	Определение расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами местного значения	РНГП	

Документация может разрабатываться по инициативе органов власти или по заявлению частных лиц <1>.
--------------------------------
<1> Подготовка проекта планировки и проекта межевания территории по инициативе частных лиц подробнее рассматривается далее.

При этом п. 6 ст. 45 ГрК РФ запрещает разработку документации по планировке территории для размещения объектов федерального, регионального или местного значения при отсутствии утвержденных документов территориального планирования, содержащих информацию о соответствующих объектах. Этот запрет не распространяется только на ситуацию, когда документация по планировке территории разрабатывается по заявлению частного лица.
Если документация разрабатывается по инициативе органа власти, то он привлекает проектировщика в соответствии с законодательством о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Разработанные им проекты должны пройти общественные обсуждения или публичные слушания, если документация разрабатывается по решению органов местного самоуправления поселения или городского округа на основании генерального плана и ПЗЗ.
Уполномоченные органы проводят проверку подготовленных проектов и могут отправить их на доработку. Когда доработка не требуется, такая документация утверждается уполномоченным органом. На муниципальном уровне это глава местной администрации.
Порядок изменения документации по планировке территории аналогичен правилам ее принятия. С 2017 года ГрК РФ предусматривает возможность внесения изменений в документацию по планировке территорий путем утверждения отдельных частей такой документации.
ГрК РФ установлены случаи, когда разработка ППТиПМ не требуется. Согласно пп. 5 п. 3 ст. 41 ГрК РФ разработка указанного документа не требуется, если размещение линейного объекта планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого линейного объекта не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов.
Также на основании пп. 5 п. 3 ст. 41 ГрК РФ Постановлением Правительства РФ от 07.03.2017 N 269 "Об утверждении перечня случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории" установлен соответствующий Перечень случаев, к числу которых отнесены, в частности:
1) строительство, реконструкция линейных объектов, обеспечивающих подключение объектов капитального строительства к существующим электрическим сетям, сетям инженерно-технического обеспечения, при условии, что такое подключение не требует строительства или реконструкции существующих электросетей, сетей инженерно-технического обеспечения и линейные объекты удовлетворяют установленным Постановлением требованиям;
2) строительство, реконструкция объекта, входящего в состав существующего линейного объекта, при условии, что такое строительство, реконструкция осуществляются в полосе отвода существующего линейного объекта и не изменяют границы зон с особыми условиями использования территорий, установленные в связи с размещением существующего линейного объекта, и что общая площадь указанного объекта не превышает 500 кв. м, высота не превышает 12 метров, количество этажей не превышает двух;
3) строительство, реконструкция электросетей, сетей связи, сетей инженерно-технического обеспечения, размещение которых осуществляется внутри одного квартала, одного микрорайона.

1.1.9. Перераспределение градостроительных полномочий
между регионами и муниципальными образованиями

Пункт 20 ст. 14 и п. 26 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) предусматривают, что по общему правилу к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов относятся <1>:
1) утверждение генплана;
2) утверждение ПЗЗ;
3) утверждение документации по планировке территории;
4) выдача разрешений на строительство;
5) выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию;
6) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования.
--------------------------------
<1> Для городов федерального значения установлены особенности организации муниципального управления, и, как следствие, все полномочия принадлежат региональным органам власти и распределяются между законодательной и исполнительной ветвями власти.

Однако п. 1.2 ст. 17 Закона N 131-ФЗ предусматривает, что законом субъекта РФ указанные полномочия могут быть переданы на уровень региональных властей. Если такой закон принимается, то в нем описывается, в какой мере в подготовке документации и принятии решений продолжают участвовать органы местного самоуправления.
На данный момент многие субъекты РФ приняли законы о передаче себе градостроительных полномочий <1>.
--------------------------------
<1> См., например, Закон Хабаровского края от 20.12.2017 N 305 "О перераспределении отдельных полномочий по подготовке и утверждению документации по планировке территории между органами местного самоуправления Хабаровского муниципального района и органами государственной власти Хабаровского края", Закон Московской области от 27.12.2017 N 250/2017-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области по комплексному развитию территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества".

Необходимо отметить, что перераспределение полномочий не может подменять собой изменение императивных процедур, предусмотренных ГрК РФ. Например, в Ленинградской области процедура подготовки и утверждения ГПЗУ распределена между двумя органами: муниципальные органы подготавливают проект градостроительного плана, а региональный орган власти в области архитектуры "утверждает" его. При этом по непонятным причинам региональный законодатель полагает, что это позволяет ему менять установленные ГрК РФ сроки выдачи градостроительных планов и, главное, фактически отказывать в выдаче его заявителю по некой причине "неутверждения" региональным органом архитектуры. Полагаем, что это не соответствует ни правовой природе градостроительного плана, ни непосредственно ГрК РФ <1>.
--------------------------------
<1> Областной закон Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области".

1.1.10. Особенности применения СНиП и национальных
стандартов в проектировании и строительстве
при их изменении

С учетом того что ведется постоянная работа по актуализации СНиП, а действующий Федеральный закон от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" в отношении СНиП устанавливает общее правило, что они носят обязательный характер, если включены в Постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 N 1521 <1> (далее - Перечень стандартов), на практике возникает множество вопросов о юридической силе актуализированных редакций СНиП. Эти вопросы связаны с тем, что при актуализации СНиП он получает новый реестровый номер и формально оказывается не включенным в Перечень стандартов.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 N 1521 "Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".

Департаментом градостроительной деятельности и архитектуры Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в письме от 06.10.2017 N 36052-АС/08 были даны разъяснения по вопросу применения положений СП 47.13330 "СНиП 11-02-96 Инженерные изыскания для строительства. Основные положения", позволяющие вывести общее правило.
Например, актуализированная редакция СП 47.13330.2012 "СНиП 11-02-96 Инженерные изыскания для строительства. Основные положения" утверждена Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30.12.2016 N 1033/пр с внесением изменений Приказом Минстроя России от 10.02.2017 N 86/пр.
СП 47.13330.2016 вступил в действие с 01.07.2017, однако в Перечне стандартов упоминается неактуализированная версия СП - СП 47.13330.2012.
Минстрой в своем письме разъяснил, что в такой ситуации в работе следует руководствоваться на обязательной основе положениями СП 47.13330.2012, включенными в Перечень стандартов, и на добровольной основе - положениями СП 47.13330.2016 (несмотря на то, что это актуализированная версия, она не включена в Перечень стандартов).
Таким образом, при принятии актуализированной редакции СНиП их применение становится обязательным только после включения именно актуализированной редакции в Перечень стандартов.

1.2. Разграничение видов строительных работ

Российское законодательство содержит довольно широкий перечень строительных работ. Еще шире он становится, если добавить в него понятия, используемые специалистами на практике. Между тем далеко не все понимают, какое содержание стоит за тем или иным понятием и как все эти виды работ соотносятся между собой. Неправильное определение вида осуществляемой деятельности строительного характера может повлечь наложение административного штрафа или даже признание объекта самовольной постройкой.

1.2.1. Строительство

Исходя из п. 13 ст. 1 ГрК РФ строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).
В первую очередь необходимо определиться с соотношением понятий "здание", "строение", "сооружение". Определение здания содержится в пп. 6 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ) - это результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных.
Исходя из пп. 23 п. 2 указанной статьи сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.
Понятие "строение" не имеет самостоятельной смысловой нагрузки, и большинство специалистов сходятся в том, что это понятие используется для обозначения зданий и сооружений одним словом. В настоящее время понятие "строение" исчезло из перечня объектов недвижимого имущества ст. 130 ГК РФ, так что можно говорить об утрате им самостоятельного правового содержания, хотя оно все еще встречается в некоторых правовых актах.
Помимо вышеуказанных понятий существует широко используемое в строительстве понятие "объект капитального строительства" - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек (п. 10 ст. 1 ГрК РФ).
Исходя из ст. 51 ГрК РФ строительство проводится на основании разрешения на строительство. Перечень случаев, когда разрешение на строительство при выполнении строительных работ не требуется, приведен в п. 17 ст. 51 ГрК РФ. Необходимо отметить, что согласно пп. 5 п. 17 указанной статьи данный перечень является открытым и региональным властям предоставлено право формировать дополнительные перечни случаев, в которых получение разрешения на строительство не требуется. Хорошим примером использования данной нормы является Закон Ленинградской области <1>. Согласно данному Закону, в частности, не требуется получение разрешения на строительство при реконструкции линейных объектов капитального строительства: линий электропередачи, связи, газопроводов, водопроводов, трубопроводов тепловых сетей, сетей канализации, не требующей увеличения размеров земельных участков, на которых расположены такие объекты. Данная норма существенно упрощает жизнь для сетевых компаний. Аналогичный Закон имеется в Московской области <2> и в ряде других регионах.
--------------------------------
<1> Закон Ленинградской области от 18.05.2012 N 38-ОЗ "Об установлении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ленинградской области".
<2> Закон Московской области от 10.10.2014 N 124/2014-ОЗ "Об установлении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Московской области".

Осуществление строительства без соответствующего разрешения (если оно требуется) признается самовольным и наказывается штрафом <1>, а также может быть предметом специального требования по ст. 222 ГК РФ - о сносе самовольной постройки. В этой связи крайне интересен вопрос, какие работы можно выполнять на участке до получения разрешения на строительство.
--------------------------------
<1> Статья 9.5 КоАП РФ.

Многие застройщики приступают к выполнению подготовительных работ на участке до получения разрешения на строительство. При этом четкого понимания, что может входить в подготовительные работы, а что является уже непосредственно строительством, у участников строительного рынка и чиновников нет.
Одно из определений подготовительных работ содержится в п. 2 раздела III Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства <1>. К ним относятся:
1) разборка (демонтаж) зданий и сооружений, стен, перекрытий, лестничных маршей и иных конструктивных и связанных с ними элементов или их частей;
2) строительство временных дорог, площадок, инженерных сетей и сооружений;
3) устройство рельсовых подкрановых путей и фундаментов (опоры) стационарных кранов;
4) установка и демонтаж инвентарных наружных и внутренних лесов, технологических мусоропроводов.
--------------------------------
<1> Приказ Минрегиона РФ от 30.12.2009 N 624.

Однако судебная практика исходит из того, что данные подготовительные работы относятся к строительству и при их выполнении у застройщика уже должно быть на руках разрешение на строительство <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Арбитражного суда Московского округа от 25.12.2014 N Ф05-6882/2014 по делу N А41-7448/14; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 02.04.2015 N Ф01-761/2015 по делу N А31-8575/2014.

В то же время понятие "подготовительные работы" содержится и в п. 3.3 СНиП "Безопасность труда в строительстве. Часть 2. Строительное производство. СНиП 12-04-2002" <1>. Согласно указанной норме до начала строительства объекта генподрядная организация должна выполнить подготовительные работы по организации стройплощадки, необходимые для обеспечения безопасности строительства, включая:
1) устройство ограждения территории стройплощадки при строительстве объекта в населенном пункте или на территории организации;
2) освобождение строительной площадки для строительства объекта (расчистка территории, снос строений), планировка территории, водоотвод (при необходимости понижение уровня грунтовых вод) и перекладка коммуникаций;
3) устройство временных автомобильных дорог, прокладка сетей временного электроснабжения, освещения, водопровода;
4) завоз и размещение на территории стройплощадки или за ее пределами инвентарных санитарно-бытовых, производственных и административных зданий и сооружений;
5) устройство крановых путей, мест складирования материалов и конструкций.
--------------------------------
<1> Постановление Госстроя России от 17.09.2002 N 123.

К данному Перечню суды относятся более гуманно. Так, например, ФАС Волго-Вятского округа, сославшись на указанный выше Перечень, пришел к выводу, что работы по ограждению площадки забором и установке строительного вагончика не подпадают под понятие "строительство" и для их проведения получения разрешения на строительство не требуется <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 03.09.2009 по делу N А82-3683/2009-39.

Необходимо отметить, что применение судами указанного выше Перечня могло быть обусловлено тем, что он являлся обязательным в силу включения в Перечень обязательных стандартов <1>. Между тем с 1 июля 2015 года действует новый Перечень стандартов, в котором указанный СНиП уже отсутствует. Однако ряд судов по-прежнему применяет указанный перечень при разрешении споров о том, требовалось ли разрешение на строительство при выполнении тех или иных работ <2>. Но назвать такую практику системной не представляется возможным.
--------------------------------
<1> Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденный распоряжением Правительства РФ от 21.06.2010 N 1047-р.
<2> Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 13.10.2016 N Ф09-9140/16 по делу N А50-474/2016; Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.10.2016 N Ф08-7707/2016 по делу N А32-13297/2016.

Вероятно, подготовительные работы, указанные в Перечне, утвержденном Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 N 624, суды относят к строительным работам, так как они находятся в разделе III, который называется "Виды работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту". В то же время работы, перечисленные в СНиП 12-04-2002, таковыми не признают, поскольку исходя из формулировки соответствующего пункта генподрядчик должен их выполнить до начала строительства для обеспечения безопасности строительства.
К сожалению, некоторые виды работ (например, демонтаж строений, организация временных дорог) содержатся в обоих списках, что создает неопределенность в данном вопросе.
В 2015 году Министерство строительства и ЖКХ РФ подготовило проект поправок в Градостроительный кодекс, разрешающих застройщикам проводить подготовительные работы до получения разрешения на строительство. Однако данный проект получил отрицательное заключение по итогам процедуры оценки регулирующего воздействия (ОРВ) как содержащий положения, устанавливающие избыточные административные и иные ограничения для бизнеса.
В 2017 году Министерством строительства и ЖКХ РФ подготовлена доработанная редакция проекта поправок в ГрК РФ и отдельные законодательные акты, которым предлагается ввести в ГрК РФ понятие "комплекс работ подготовительного периода строительства, реконструкции", под которым предлагается понимать перечень видов работ, которые могут выполняться до выдачи разрешения на строительство, в целях обеспечения начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства. При этом проектом предусмотрено, что на выполнение таких работ необходимо будет получать отдельное разрешение. На данный момент проект получил положительное заключение ОРВ и ожидает рассмотрения в Правительстве РФ <1>.
--------------------------------
<1> Проект акта размещен Минстроем России на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/09-17/00073487).

С учетом вышеизложенного необходимо констатировать, что общефедеральная устоявшаяся практика по вопросу возможности осуществления подготовительных работ без получения разрешения на строительство в настоящее время отсутствует и застройщик каждый раз рискует, приступая к выполнению подготовительных работ до получения разрешения на строительство, если на уровне региона не принято каких-либо специальных актов, регулирующих этот вопрос.
Отдельно стоит проанализировать порядок проведения работ по сносу объектов недвижимости.
Законодательство не дает четкого ответа на вопрос о необходимости получения разрешения на строительство для выполнения такого вида работ, как снос. Как было продемонстрировано выше, демонтаж расположенных на участках строений (снос) может быть отнесен как к подготовительным работам, осуществляемым до начала строительства, так и к работам, которые суды склонны расценивать как один из первых этапов строительства.
В ГрК РФ строительство - это деятельность по созданию зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). Проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей (при необходимости сноса или демонтажа объектов капитального строительства, их частей для строительства, реконструкции других объектов капитального строительства) является одним из разделов проектной документации согласно пп. 7 п. 12 ст. 48 ГрК РФ. Данная часть проектной документации прилагается к заявлению о выдаче разрешения на строительство (пп. "ж" п. 3 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ). Из данных норм очевидно, что в терминологии ГрК РФ снос здания с целью построить на его месте новое здание является этапом строительства, и уже на этом этапе застройщику требуется разрешение на строительство.
Между тем ГрК РФ не регулирует снос строения с целью, не связанной с новым строительством. Полагаем, что вопрос о необходимости получения разрешения на строительство на момент сноса строения на участке должен решаться с учетом подготовленной проектной документации. Если демонтаж строения, согласно такой документации, является первым этапом строительства, то при его выполнении следует уже иметь на руках разрешение на строительство. Если же проектная документация составлялась из расчета, что к моменту начала строительных работ участок уже будет освобожден от строений, застройщик может сначала выполнить демонтаж строений на участке (без получения разрешения на строительство), а уже потом получить соответствующее разрешение и приступить к возведению нового здания в соответствии с проектом.
Несмотря на то что снос зачастую может быть более опасен с точки зрения безопасности, чем отдельные строительные работы, полагаем, что отсутствие необходимости получения разрешения на строительство обусловлено кратковременностью данного действия. Застройщик, который осуществляет демонтаж, в любом случае обязан соблюдать все технические нормы, регулирующие данную деятельность. Экспертиза проектной документации и получение разрешения на строительство для возведения новых объектов или реконструкции необходимы в силу того, что возникший объект будет существовать в среде обитания человека годы или десятилетия и публичная власть должна каким-либо образом обеспечить безопасность не только на период непосредственного проведения работ, но и на период существования объекта.

1.2.2. Реконструкция

В соответствии с п. 14 ст. 1 ГрК РФ под реконструкцией объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.
Таким образом, реконструкция - это всегда изменение каких-либо характеристик объекта. С точки зрения гражданского права реконструкция является переработкой вещи (ст. 220 ГК РФ) и, соответственно, в результате реконструкции всегда возникает новая вещь.
ГрК РФ не предусматривает отдельной разрешительной документации для реконструкции объектов капитального строительства. Застройщик при реконструкции, так же как и при строительстве, получает разрешение на строительство, а по окончании реконструкции - разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Именно эти документы будут указаны в качестве правоустанавливающих в ЕГРН.
Между тем ранее отдельные изменения характеристик объекта регистрирующий орган не считал реконструкцией и просто вносил запись об изменениях. К таким изменениям, например, относились изменение объема выполненных строительно-монтажных работ (процент готовности) для объектов незавершенного строительства, изменение площади объекта в связи с ее уточнением в установленном порядке, в том числе при изменении порядка определения площади объекта <1>. С 1 января 2017 года вступил в силу новый Закон о регистрации недвижимости <2> и Порядок ведения Единого государственного реестра недвижимости <3>, и данные документы не предусматривают напрямую перечень случаев, в которых изменение характеристик объекта не является реконструкцией.
--------------------------------
<1> Пункт 68 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, состава номера регистрации, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 23.12.2013 N 765.
<2> Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".
<3> Утвержден Приказом Минэкономразвития России от 16.12.2015 N 943.

Реконструированная постройка, так же как и вновь возведенная, может оказаться самовольной постройкой, если застройщиком не будут получены необходимые согласования и соблюдены обязательные строительные и градостроительные нормы. При этом основным способом устранения нарушения будет являться приведение самовольной постройки в изначальное состояние (до самовольной реконструкции). Суд обяжет лицо к сносу самовольно реконструированного недвижимого имущества лишь в том случае, если будет установлено, что объект не может быть приведен в состояние, существовавшее до проведения таких работ <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010.

Принципиально важно отличать реконструкцию от других видов работ, в частности от капитального ремонта и от перепланировки, поскольку такие работы, в отличие от реконструкции, не требуют получения разрешения на строительство в рамках ГрК РФ.
Сравнение определений данных видов работ показывает, что основным отличием является изменение параметров объекта капитального строительства при реконструкции и отсутствие такого изменения при выполнении капитального ремонта или перепланировки. Между тем установить, что под этим понимает законодатель, не так просто. Для того чтобы понять этот критерий, придется обратиться к правоприменительной практике.
Если в результате выполнения работ появляется пристройка, изменяются внешние границы здания (например, пристроен балкон, лоджия), суды практически единогласно признают такие работы реконструкцией <1>.
--------------------------------
<1> Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством.

Работы по обустройству навесных фасадных систем хоть и не увеличивают площадь здания, по мнению Минрегиона РФ, являются работами по реконструкции, поскольку затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта капитального строительства <1>.
--------------------------------
<1> Письмо Минрегиона РФ от 22.02.2012 N 3706-ДШ/08.

Арбитражный суд Уральского округа усмотрел в работах по переустройству технического подполья в эксплуатируемый подвал реконструкцию <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 01.06.2015 N Ф09-2976/15 по делу N А50-14365/2014.

Устройство отдельного входа в помещение в наружной стене здания в существующих границах реконструкцией не является (по мнению Жилищного комитета Санкт-Петербурга <1>).
--------------------------------
<1> Письмо Жилищного комитета Правительства Санкт-Петербурга от 13.12.2011 N 18-5796/11.

Работы по утеплению наружных стен многоквартирного дома не являются действиями по реконструкции, как, впрочем, и перепланировкой или переустройством помещений <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 28.04.2015 N 11-КГ15-9.

Не подпадают под понятие реконструкции работы, в результате которых изменилась площадь здания, при условии, что такое изменение площади не затрагивает конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объекта капитального строительства, не превышает предельных параметров разрешенного строительства, установленных градостроительным регламентом. Например, если площадь здания уменьшилась за счет монтажа и демонтажа внутренних перегородок, выравнивания стен и проведения более точных замеров <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30.01.2017 N Ф04-6799/2016 по делу N А46-3389/2016.

Эти и многие другие примеры судебной и правоприменительной практики подтверждают вывод о нечеткости границы между реконструкцией и другими работами в отношении объектов капитального строительства. В случае возникновения сомнений относительно характера предстоящих работ можно порекомендовать застройщику обратиться в соответствующий государственный (муниципальный) орган с заявлением о выдаче разрешения на строительство. Если застройщику повезет, то он получит ответ от государственного органа, что для проведения работ, указанных в заявлении, разрешение на строительство не требуется. Данный ответ поможет застройщику в суде, если надзорный орган впоследствии изменит свой подход и попытается привлечь его к ответственности. Однако уполномоченный орган может отказать в выдаче разрешения на строительство и по строго формальным основаниям - отсутствует положительное заключение экспертизы проектной документации. В таком случае застройщику остается надеяться только на правоприменительную и судебную практику, в которой фигурировал тот вид работ, который застройщик собирается осуществлять. Но анализ такой практики в любом случае не даст однозначной гарантии аналогичного подхода уполномоченного органа и суда в конкретной ситуации.
Отдельно хотелось бы рассмотреть вопрос о разграничении работ по реконструкции и нового строительства со сносом старого здания. Несмотря на то что по своему характеру оба названных вида работ требуют получения разрешения на строительство, встречаются на практике ситуации, когда разграничение таких понятий может играть существенную роль для застройщика. Так, недопустимость нового строительства (а соответственно, и сноса как его этапа) в границах территории объекта культурного наследия установлена пп. 1 п. 1 ст. 5.1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ). Между тем исходя из формулировок данной нормы реконструкция объектов капитального строительства (которые не являются ОКН) без увеличения объемно-пространственных характеристик в границах данной территории допускается.
Как и в случаях, описанных выше, между новым строительством и сносом как его первым этапом и реконструкцией, при которой будет оставлена незначительная часть капитальных конструкций прежнего здания, не всегда можно провести четкую границу. По нашему мнению, в рамках реконструкции должна быть оставлена как минимум одна несущая конструкция. Если же будут оставлены только отдельные элементы такой конструкции, ее функциональное назначение будет утеряно и, скорее всего, подобные работы следует оценивать как снос и новое строительство. Между тем в судебной или правоприменительной практике сложившегося подхода нет.

1.2.3. Капитальный ремонт

Понятие капитального ремонта содержится все в той же ст. 1 ГрК РФ. Согласно п. 14.2 данной статьи капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов.
В отличие от строительства или реконструкции в результате проведения работ по капитальному ремонту не возникает новая вещь. Кроме того, проведение капитального ремонта с 2011 года не требует прохождения экспертизы проектной документации (п. 3 ст. 49 ГрК РФ), получения разрешения на строительство (пп. 4.1 п. 17 ст. 51 ГрК РФ) и, соответственно, ввода в эксплуатацию нового объекта.
Указанные отличия подталкивают застройщиков к расширительному толкованию понятия "капитальный ремонт" и попыткам произвести в рамках этой процедуры реконструкцию объекта капитального строительства. Рассмотрим подробнее, какие работы можно выполнять в рамках капитального ремонта.
Из текущего определения капитального ремонта можно выделить следующие виды работ, входящие в это понятие:
- замена и (или) восстановление не являющихся несущими конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций;
- замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов (т.е. в отношении несущих конструкций речь идет только об их "элементах");
- замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов.
Таким образом, определение капитального ремонта не предполагает создания новых видов конструкций (изменение планировки) либо систем и сетей инженерно-технического обеспечения, т.е. для отнесения работ к капитальному ремонту одним из признаков является существование самой конструкции или систем и сетей инженерно-технического обеспечения на момент начала работ (т.е. при отсутствии системы вентиляции в здании ее создание не относится к капитальному ремонту).
Помимо определений, данных в ГрК РФ, для разграничения реконструкции и капитального ремонта суды зачастую руководствуются Ведомственными строительными нормами Госкомархитектуры "Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания жилых зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения", утвержденными Приказом Госкомархитектуры от 23.11.1988 N 312 <1>. В силу п. 1.2 указанного Положения оно является обязательным для всех организаций, учреждений и предприятий, осуществляющих реконструкцию, капитальный и текущий ремонт, техническое обслуживание зданий.
--------------------------------
<1> Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 16.11.2015 N Ф06-2387/2015 по делу N А12-9157/2015.

В соответствии с п. 5.1 данного документа капитальный ремонт должен включать устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов, несущих стен и каркасов) их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий. При этом может осуществляться экономически целесообразная модернизация здания или объекта: улучшение планировки, увеличение количества и качества услуг, оснащение недостающими видами инженерного оборудования, благоустройство окружающей территории.
Особое внимание стоит обратить на формулировку "оснащение недостающими видами инженерного оборудования". Исходя из определения, данного ГрК РФ, в отношении инженерных сетей в рамках капитального ремонта допустимо производить только замену и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов. То есть, в отличие от Ведомственных строительных нормативов, ГрК РФ исходит из того, что новые инженерные сети и системы в рамках капитального ремонта появиться не могут. В то же время ГрК РФ не относит работы по устройству новых инженерных сетей и к реконструкции.
Таким образом, если застройщик осуществляет прокладку новой инженерной сети в объекте капитального строительства, не затрагивая при этом несущих конструкций, такие работы можно было бы назвать переоборудованием, однако в законодательстве такой термин применяется только в отношении жилых помещений. В любом случае такие работы не требуют получения разрешения на строительство.
Для сравнения капитального ремонта с реконструкцией можно также обратиться к п. 5.3 указанных выше строительных норм. Так, при реконструкции зданий (объектов) исходя из сложившихся градостроительных условий и действующих норм проектирования, помимо работ, выполняемых при капитальном ремонте, могут осуществляться:
- изменение планировки помещений, возведение надстроек, встроек, пристроек, а при наличии необходимых обоснований - их частичная разборка;
- повышение уровня инженерного оборудования, включая реконструкцию наружных сетей (кроме магистральных);
- улучшение архитектурной выразительности зданий (объектов), а также благоустройство прилегающих территорий.
При реконструкции объектов коммунального и социально-культурного назначения может предусматриваться расширение существующих и строительство новых зданий и сооружений подсобного и обслуживающего назначения, а также строительство зданий и сооружений основного назначения, входящих в комплекс объекта, взамен ликвидируемых.
Необходимо отметить, что суды понимают под капитальным ремонтом не только непосредственно ремонт, но и работы, которые изменили объект в части, не касающейся его параметров как объекта капитального строительства.
Так, со ссылкой на определение капитального ремонта ФАС СЗО отказался признавать самовольной реконструкцией работы, в результате проведения которых часть подземной парковки стала пригодной для использования под торгово-развлекательную зону <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 04.12.2013 по делу N А21-860/2013.

1.2.4. Переустройство и перепланировка

Согласно ст. 25 ЖК РФ перепланировка жилого помещения представляет собой изменение его конфигурации, а переустройство жилого помещения - установку, замену или перенос инженерных сетей, санитарно-технического, электрического или другого оборудования, требующих внесения изменений в технический паспорт жилого помещения.
Порядок действий заинтересованных лиц, а также основания проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения установлены ст. 26 ЖК РФ.
Работы, которые могут включать в себя указанные понятия, перечислены в п. 1.7.1 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170.
В частности, перепланировка жилых помещений может включать: перенос и разборку перегородок, перенос и устройство дверных проемов, разукрупнение или укрупнение многокомнатных квартир, устройство дополнительных кухонь и санузлов, расширение жилой площади за счет вспомогательных помещений, ликвидация темных кухонь и входов в кухни через квартиры или жилые помещения, устройство или переоборудование существующих тамбуров.
Переоборудование жилых помещений (к которому согласно п. 1.7 указанных Правил относится и переустройство) может включать в себя: установку бытовых электроплит взамен газовых плит или кухонных очагов, перенос нагревательных сантехнических и газовых приборов, устройство вновь и переоборудование существующих туалетов, ванных комнат, прокладку новых или замену существующих подводящих и отводящих трубопроводов, электрических сетей и устройств для установки душевых кабин, джакузи, стиральных машин повышенной мощности и других сантехнических и бытовых приборов нового поколения.
Аналогичный перечень содержится в п. 3.7.4 Методического пособия по содержанию и ремонту жилищного фонда МДК 2-04.2004, утвержденного Госстроем России. В силу п. 1.3 данного пособия его применение не является обязательным, однако в судебных актах нередко можно встретить на него ссылку <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 27.03.2014 по делу N А81-889/2013, Определение Верховного Суда РФ от 15.05.2017 N 307-КГ17-4357 по делу N А42-9738/2015.

Несмотря на отсутствие в данных перечнях прямого указания на это, полагаем, что они носят открытый характер, поскольку системное толкование законодательства и анализ судебной практики позволяют относить к этим видам и другие работы, соответствующие понятиям, данным в ст. 25 ЖК РФ.
Понятия "перепланировка" и "переустройство" в федеральном законодательстве применяются только к жилым помещениям.
Однако на практике, когда в отношении нежилых помещений необходимо провести работы, которые не входят в понятие капитального ремонта и не изменяют параметры объекта капитального строительства, застройщики оформляют такие работы как перепланировку (переоборудование). Региональные власти идут им навстречу, принимая нормативные акты, так или иначе легализующие эту процедуру. Так, к полномочиям Жилищного комитета Правительства Санкт-Петербурга относится осуществление методического руководства по вопросам переустройства и перепланировки жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах, по вопросам оценки пригодности жилых помещений для проживания <1>. В соответствии с Положением о районной межведомственной комиссии, утвержденным Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 04.02.2005 N 112, к полномочиям данного органа относится согласование проектов на перепланировку нежилых помещений без изменения их назначения, если при этом существенно не затрагиваются несущие конструкции здания, а также приемка в эксплуатацию таких помещений после перепланировки.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2003 N 175 "О Жилищном комитете".

При этом отсутствует указание, что такие процедуры выполняются только в отношении помещений в жилых домах. Подобные нормативные акты имеются и в Москве <1>.
--------------------------------
<1> Требования к проведению переустройства и (или) перепланировки жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах и жилых домах, утвержденные Постановлением Правительства Москвы от 25.10.2011 N 508-ПП.

Судебная практика единообразна в вопросе распространения ст. ст. 25 - 26 ЖК РФ на нежилые помещения в многоквартирных жилых домах <1>. Вопрос о применении данных статей к нежилым зданиям остается открытым и во многом зависит от правоприменительной практики в регионах.
--------------------------------
<1> Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 06.10.2014 N Ф03-3968/2014 по делу N А59-4317/2013.

В то же время отдельные государственные органы при толковании норм ГрК РФ и ЖК РФ приходят к выводу, что реконструкция и перепланировка соотносятся как общее и частное. Так, Минэкономразвития России дало пояснение, согласно которому кадастровый учет изменений и (или) постановка на учет помещений в нежилых зданиях (сооружениях) в связи с их "перепланировкой" осуществляются в соответствии с техническим планом, подготовленным на основании документов о реконструкции здания (сооружения) или его части <1>. Но на данный момент такая позиция не получила широкого распространения.
--------------------------------
<1> Письмо Минэкономразвития России от 14.04.2015 N Д23и-1578 "О государственном кадастровом учете изменений помещений в результате перепланировки, реконструкции".

Таким образом, переустройство и перепланировка нежилых помещений, нежилых зданий на практике проводится по процедуре, аналогичной перепланировке (переустройству) жилых помещений.
Между тем, по нашему мнению, сложившаяся практика является порочной. Необходимость согласования переустройства или перепланировок в жилых домах с органами государственной (муниципальной) власти можно оправдать санитарными и прочими требованиями. Например, не допускается размещение над жилыми комнатами уборной, ванной (душевой) или кухни <1>. Но в отношении нежилых зданий должен применяться ГрК РФ, а не ЖК РФ.
--------------------------------
<1> Пункт 24 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 N 47.

В соответствии с пп. 4 п. 17 ст. 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивных и других характеристик их надежности и безопасности и не превышают предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом. Исходя из данной нормы работы, которые не затрагивают характеристик объекта капитального строительства, могут выполняться без получения разрешения на строительство или каких-либо иных согласований.
На практике также можно столкнуться с такими работами, как модернизация, перевооружение, техническое обслуживание. Как было показано выше, отнесение работ даже к группам, которые имеют определение на федеральном уровне, зачастую составляет сложность. Поэтому рекомендуем застройщикам придерживаться исследованных выше понятий при проектировании и строительстве, а при необходимости использования другой терминологии обязательно пояснять, какие конкретно работы будут выполняться с использованием формулировок законов и технических регламентов.

1.2.5. Работы по сохранению объектов культурного наследия

Данная группа работ сформирована не в силу однородности входящих в нее видов работ, а в силу их выполнения в отношении особых зданий, сооружений - объектов культурного наследия. Поэтому работы по сохранению не представляется возможным напрямую соотносить с "обычными" работами, предусмотренными Градостроительным кодексом РФ.
К работам по сохранению относятся консервация, ремонт, реставрация и приспособление для современного использования. Подробнее о каждом из этих видов работ будет рассказано позднее в соответствующем разделе.
На основании проведенного исследования можно сказать, что четких границ, разделяющих виды работ по группам, в законодательстве на данный момент нет. Выполнение каждого вида работ, хоть немного отличного от обычного, требует от застройщика анализа правоприменительной и судебной практики, уточнения мнения надзорного органа, консультаций со строительными специалистами и юристами. В противном случае застройщик рискует получить судебное решение о признании постройки самовольной.
Дальнейшее реформирование законодательства потребует уточнения определений как на уровне ГрК РФ, так и на уровне технических регламентов. Четкость и однозначность формулировок в данной сфере являются необходимым условием для снижения рисков признания работ самовольными.

Таблица 2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРОЦЕДУР В ОТНОШЕНИИ
ОБЪЕКТА КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

Наименование работ	Работы по сохранению	"Общие" процедуры	
	ремонт/реставрация	приспособление для совр. использования	перепланировка/переустройство	кап. ремонт	
Косметический ремонт	+	+	+	+	
Углубление (понижение уровня пола) подвала (цокольного этажа)	-	+	-	-	
Гидроизоляция подвала (цокольного этажа)	+	+	-	+	
Демонтаж/монтаж внутренних некапитальных перегородок	-	+	+	+	
Устройство дополнительных проемов в капитальных стенах и перекрытиях (сводах) либо демонтаж частей стен, перекрытий (сводов)	-	+	+	-	
Демонтаж старых/устройство новых лестничных пролетов	-	+	-	+	
Демонтаж/перенос старых и прокладка новых инженерных коммуникаций	-	+	+/-	+	
Замена инженерных систем	-	+	-	+	
Замена лифтов, эскалаторов, автоматических дверей	-	+	-	+	
Установка новых лифтов, эскалаторов, автоматических дверей	-	+	-/+	-	
Ремонт кровли, в том числе с заменой стропильной системы	+	+	-	+	
Надстройка этажа	-	+	-	-	
Организация мансарды	-	+	-	-	
Строительство пристройки	-	+	-	-	
Пристройка балкона (лоджии)	-	+	-	-	
Обустройство навесного фасада	-	+	-	+	
Устройство отдельного входа в стене дома	-	+	+	-	
Утепление наружных стен	+	+	+	+	

1.3. Градостроительный регламент

1.3.1. Виды разрешенного использования

Одной из важнейших характеристик земельного участка является вид разрешенного использования, определяющий назначение объектов капитального строительства, которые могут быть возведены на земельном участке. Как правило, виды разрешенного использования утверждаются в составе градостроительных регламентов, содержащихся в ПЗЗ и применяющихся в пределах границ соответствующей территориальной зоны в отношении определенной категории земель.
Необходимо отметить, что градостроительный регламент может быть утвержден только в отношении земель определенных категорий.

Таблица 3. ПРИМЕНИМОСТЬ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ
К ЗЕМЛЯМ РАЗЛИЧНЫХ КАТЕГОРИЙ

Категории земель, в отношении которых может быть утвержден градрегламент	Категории земель, в отношении которых градрегламент не устанавливается	
- земли населенных пунктов;
- земли сельскохозяйственного назначения, за исключением сельскохозяйственных угодий;
- земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения	- сельскохозяйственные угодья;
- земли особо охраняемых природных территорий за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
- земли лесного фонда;
- земли запаса;
- земли, покрытые поверхностными водами;
- земельные участки, расположенные в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития	

А. Определение и изменение видов разрешенного использования
в отношении земельного участка, на который распространяется
утвержденный градрегламент

В случае утверждения градрегламента он включает в себя информацию о трех категориях видов разрешенного использования (далее - ВРИ):
- основные;
- вспомогательные;
- условно разрешенные.
Основные виды разрешенного использования отражают то назначение объектов капитального строительства, которое, по мнению разработчиков ПЗЗ, предпочтительно в рамках конкретной территориальной зоны. Правообладатель земельного участка, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий, вправе выбирать любой из предусмотренных градостроительным регламентом основных видов разрешенного использования без дополнительных разрешений и согласований (п. 4 ст. 37 ГрК РФ).
Вспомогательные виды разрешенного использования также разрешены к выбору правообладателями участков без дополнительных разрешений и согласований, но только в качестве дополнительных по отношению к основным или условно разрешенным видам использования в силу прямого указания п. 1 ст. 37 ГрК РФ. Выбор вспомогательного вида разрешенного использования без выбора основного вида разрешенного использования противоречит ГрК РФ <1>. Например, на земельном участке может быть установлен основной вид разрешенного использования "сельское хозяйство" и вспомогательный - "природно-познавательный туризм" <2> или "для индивидуального жилищного строительства" и "торговые объекты площадью не более 100 кв. м" <3>.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 29.05.2012 N 12919/11 по делу N А27-12204/2010, Определение Красноярского краевого суда от 12.12.2014 N 4Г-2650.
<2> Письмо Минэкономразвития России от 03.07.2015 N Д23и-3107.
<3> Апелляционное определение Московского областного суда от 10.08.2016 по делу N 33а-21809/2016.

Застраивать земельный участок исключительно объектами, соответствующими вспомогательному виду разрешенного использования, недопустимо. Такие объекты должны строиться совместно с объектами, соответствующими основным или условно разрешенным ВРИ, для использования или обслуживания таких объектов. При этом в правилах землепользования и застройки обычно предусматриваются ограничения по использованию участка в соответствии со вспомогательными видами его использования. Так, в ПЗЗ Санкт-Петербурга в качестве общего правила закреплен следующий подход: часть площади земельного участка, занимаемая объектами вспомогательных ВРИ, не должна превышать 25% общей площади земельного участка, а суммарная доля объектов капитального строительства вспомогательных ВРИ не должна превышать 30% общей площади объектов капитального строительства.
В отличие от основных и вспомогательных условно разрешенные ВРИ не могут быть выбраны собственником по своему усмотрению. Если он планирует осуществить строительство в соответствии с условно разрешенным ВРИ, то ему необходимо пройти специальную процедуру согласования, предусмотренную ст. 39 ГрК РФ.
В общем виде указанная процедура выглядит следующим образом.

Схема 1. ПРОЦЕДУРА СОГЛАСОВАНИЯ УСЛОВНО РАЗРЕШЕННОГО ВРИ

┌─────────────────────────────────────────┐
│   Направление заинтересованным лицом    │
│  заявления о предоставлении разрешения  │
│  на условно разрешенный ВРИ в комиссию  │
│       по подготовке проекта ПЗЗ         │
└─────────────────────┬───────────────────┘
                      V
┌─────────────────────────────────────────┐
│      Рассмотрение проекта решения       │
│ о предоставлении разрешения на условно  │
│     разрешенный ВРИ на общественных     │
│   обсуждения или публичных слушаниях    │
└─────────────────────┬───────────────────┘
                      V
┌─────────────────────────────────────────┐
│    Подготовка комиссией рекомендаций    │
│  на основании заключения о результатах  │
│  общественных обсуждений или публичных  │
│   слушаний, направление рекомендаций    │
│       главе местной администрации       │
└─────────────────────┬───────────────────┘
                      V
┌─────────────────────────────────────────┐
│    Принятие решения о предоставлении    │
│    разрешения на условно разрешенный    │
│    ВРИ или об отказе в предоставлении   │
│     такого разрешения главой местной    │
│  администрации (в течение 3 дней со дня │
│         поступления рекомендаций)       │
└─────────────────────────────────────────┘

После принятия соответствующего решения собственник земельного участка вправе осуществлять строительство в соответствии с условно разрешенным видом использования.
Следует отметить, что в большинстве случаев условно разрешенные виды использования даже после получения разрешения на их применение дают собственнику земельного участка меньше возможностей для его использования по сравнению с аналогичным видом разрешенного использования, если он является основным.
Порядок выбора основных или вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков такими их правообладателями, как органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, унитарные предприятия, в настоящее время законодательством не определен.
Если земельный участок находится в публичной собственности, то выбор основного и вспомогательного видов разрешенного использования имеет дополнительные особенности и осуществляется в следующем порядке: уполномоченный орган принимает решение об установлении вида разрешенного использования земельного участка в соответствии с правилами землепользования и застройки и направляет его в орган кадастрового учета в рамках информационного взаимодействия <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 56 Информации Минэкономразвития России "Ответы на часто задаваемые вопросы по реализации положений Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", письмо Росреестра от 03.03.2015 N 14-исх/02858-ГЕ/15 "О видах разрешенного использования земельных участков".

Применительно к государственным и муниципальным учреждениям, унитарным предприятиям в письме Росреестра от 03.03.2015 N 14-исх/02858-ГЕ/15 указано на то, что в связи со специальной правоспособностью указанные юридические лица могут осуществлять на земельных участках только предусмотренные учредительными документами виды деятельности. Следовательно, говорить о выборе названными юридическими лицами вида разрешенного использования земельного участка не приходится: они осуществляют только ту деятельность, которая соответствует целям их создания.
В письме Минэкономразвития России от 10.11.2014 N Д23и-3952 указывается, что как органы государственной власти, органы местного самоуправления, так и государственные или муниципальные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия впредь до изменения порядка выбора ВРИ в отношении земельных участков уполномочены использовать земельные участки в соответствии с любым из установленных ВРИ, соответствующим целям создания указанных юридических лиц. При этом в указанном случае закрепление выбора ВРИ земельного участка в кадастре недвижимости не осуществляется, а достигается путем установления целевой правоспособности организации - правообладателя земельного участка. Вместе с тем стоит отметить, что данная позиция плохо согласуется с общими правилами действующего в настоящее время Закона N 218-ФЗ, в соответствии с которым сведения о ВРИ относятся к категории дополнительных сведений об объекте недвижимого имущества, указываемых в кадастре недвижимости (пп. 4 п. 5 ст. 8 Закона N 218-ФЗ).

Б. Определение и изменение видов разрешенного использования
земельного участка, в отношении которого должен быть
утвержден градрегламент

Если земельный участок входит в состав земель, в отношении которых градрегламент еще должен быть утвержден, то до его утверждения виды разрешенного использования определяются следующим образом.
Во-первых, в этом случае нельзя говорить о наличии основных, вспомогательных и условно разрешенных ВРИ, которые вводятся только градрегламентом.
Во-вторых, в силу п. 3 ст. 51 ГрК РФ при отсутствии ПЗЗ не допускается выдача разрешений на строительство в целях строительства или реконструкции объектов капитального строительства, за исключением случаев строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градрегламентов или для которых не устанавливаются градрегламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях.
Соответственно, получается, что в случае отсутствия утвержденных ПЗЗ, составной частью которых является градрегламент территории, в отношении которой ПЗЗ должны быть утверждены, выбор правообладателями земельных участков, попадающих в соответствующую территорию, ВРИ и осуществление строительства в соответствии с выбранными ВРИ фактически невозможны, что является серьезным ограничением в использовании земельных участков.
Необходимо отметить, что до недавнего времени действовал переходный период, допускающий выбор ВРИ и осуществление строительства на земельных участках, в отношении которых должен быть утвержден градрегламент, до утверждения соответствующего градрегламента.
В соответствии с пп. 5 п. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 191-ФЗ) до 31.12.2017 разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства определялось в соответствии с проектом планировки территории, в границах которой расположены такие земельные участки и объекты капитального строительства.
Также пп. 2 п. 1 ст. 4 Закона N 191-ФЗ предусмотрено, что уполномоченные органы власти в этом случае были обязаны указывать вид разрешенного использования в составе ГПЗУ. На практике, опираясь на указанные нормы, уполномоченные органы заполняли ГПЗУ при отсутствии утвержденного проекта планировки территории, внося, например, вид разрешенного использования на основании данных ЕГРН. Обоснованность таких действий подтверждалась судебной практикой <1>.
--------------------------------
<1> Например, Определение Верховного Суда РФ от 10.04.2015 N 305-КГ14-8698 по делу N А40-188082/2013.

Отдельно пп. 3 п. 1 ст. 4 Закона N 191-ФЗ регулируются вопросы изменения вида разрешенного использования таких земельных участков. До 31.12.2017 решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принималось главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний или общественных обсуждений.
Без проведения публичных слушаний принималось решения об изменении ВРИ при условии, что выбранный ВРИ не противоречит целевому назначению земельного участка:
- если заявителем запрашивалось изменение ВРИ на другой, предусматривающий жилищное строительство;
- если до введения в действие ГрК РФ вид разрешенного использования объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке, уже был изменен на другой по действовавшим тогда правилам.
Отдельно в ст. ст. 17.1, 17.2 Закона N 191-ФЗ подчеркивалось, что до 01.07.2017 допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии утвержденных ПЗЗ в Москве, до 31.12.2017 - в Московской области и других муниципальных образованиях.
Необходимо отметить, что срок "переходного периода" неоднократно продлялся. Однако по состоянию на конец 2017 г. изменения законодательства в части продления сроков "переходного периода" не произошли, ввиду чего в настоящее время отсутствует процедура выбора ВРИ собственниками соответствующих земельных участков и имеются все формальные основания для применения п. 3 ст. 51 ГрК РФ, не допускающего выдачу разрешений на строительство до утверждения ПЗЗ применительно к территории, в отношении которой ПЗЗ должны быть утверждены.

В. Определение вида разрешенного использования земельных
участков, на которые действие градрегламентов
не устанавливается

В отношении сформированных земельных участков на землях таких категорий вид разрешенного использования должен определяться на основании данных кадастра недвижимости.
Если участок еще не образован, то вид разрешенного использования будет внесен в кадастр недвижимости с учетом содержания схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории (ст. 11.10 ЗК РФ). Как предусмотрено пп. 4 п. 14 ст. 11.10 ЗК РФ, в решении об утверждении схемы расположения земельного участка в отношении каждого из земельных участков, подлежащих образованию в соответствии со схемой расположения земельного участка, указывается в том числе вид разрешенного использования, если на образуемый земельный участок действие градрегламента не распространяется.
Наиболее проблемным является вопрос о возможности изменения ВРИ земельных участков, в отношении которых градрегламент не устанавливается. Федеральным законодательством такая процедура не предусмотрена, несмотря на прямое указание необходимости этого в п. 5 ст. 37 ГрК РФ.
В 2011 году Минэкономразвития предложило в таких ситуациях руководствоваться пп. 3 п. 1 ст. 4 Закона N 191-ФЗ (изменение ВРИ актом главы местной администрации с учетом результатов публичных слушаний до 31.12.2017) <1>. Однако суды такую позицию, как правило, не поддерживали, полагая, что до момента закрепления соответствующей процедуры в законе изменение ВРИ невозможно <2>.
--------------------------------
<1> Письма Министерства экономического развития Российской Федерации от 05.08.2011 N ОГ-Д23-834, от 15.12.2011 N ОГ-Д23-2457.
<2> Например, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 14.03.2013 по делу N А21-2818/2012.

В 2015 году Минэкономразвития свою позицию изменило. В письме от 26.06.2015 N Д23и-2963 оно отметило, что порядок изменения видов разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, до принятия федерального закона может быть определен законодательством субъекта Российской Федерации.
Эта позиция не в полной мере соответствует п. 7 ст. 36 ГрК РФ, который предусматривает, что порядок изменения ВРИ для рассматриваемых земельных участков должен быть определен федеральным законом. До принятия этого закона Министерство предложило руководствоваться региональным законодательством.
Кроме того, рассматриваемое письмо Министерства экономического развития РФ противоречит позиции Верховного Суда, который в Обзоре судебной практики за четвертый квартал 2013 года указал, что "запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 4 Закона N 191-ФЗ.
Таким образом, до принятия специального федерального закона, регулирующего данный вопрос, изменение ВРИ сопряжено с существенными рисками последующего отзыва градостроительного плана и разрешения на строительство, а также признания постройки самовольной (ст. 222 ГК РФ).
В таких условиях единственным безопасным способом изменения ВРИ является изменение категории земельного участка на ту категорию, которая предполагает утверждение градостроительного регламента. Порядок и условия такого перевода предусмотрены Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
Правила, описанные в настоящем разделе, действуют также в отношении земельных участков, на которые действие градрегламента не распространяется, а именно:
- участки в границах объектов культурного наследия;
- участки в границах территорий общего пользования;
- участки, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами;
- участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых (п. 4 ст. 36 ГрК РФ).

Уроки практики

A. Ответственность за несвоевременное изменение вида разрешенного использования.
На собственнике лежит обязанность по внесению соответствующих сведений в кадастр недвижимости: если изменение основного вида разрешенного использования по сравнению с данными кадастра произошло, но в кадастр не было внесено соответствующих изменений, то собственник должен быть привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ; сформирована устойчивая судебная практика по данному вопросу (например, Постановление Верховного Суда РФ от 11.03.2016 N 304-АД16-220 по делу N А45-11841/2015, Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2016 N 13АП-15656/2016 по делу N А56-5983/2016). Новый Закон о государственной регистрации недвижимости, как и Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" ранее, предусматривает проведение кадастрового учета в связи с изменением основных характеристик объекта недвижимости (пп. 6 п. 5 ст. 14 Закона N 218-ФЗ).
B. Условия внесения изменений в кадастр.
Также согласно ранее сформированной судебной практике изменение вида разрешенного использования, отраженного в кадастре, на новый возможно только при условии уже состоявшегося изменения фактического использования земельного участка с соблюдением установленных требований (Постановление Президиума ВАС РФ от 29.05.2012 N 13016/11 по делу N А27-12216/2010). При этом данный подход судебной практики с неизбежностью ставит вопрос о критериях разграничения изменения фактического использования земельного участка для целей изменения ВРИ и внесения соответствующих сведений в кадастр и использования земельного участка не в соответствии с ВРИ, указанном в кадастре, что влечет риск привлечения правообладателя участка к ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.
C. Изменение вида разрешенного использования арендатором земельного участка.
Даже при наличии градрегламента арендатор должен ориентироваться на положения договора, регулирующие пределы разрешенного использования земельного участка. Арендатор не вправе по своему усмотрению на основании положений ГрК РФ менять вид разрешенного использования земельного участка, а у арендодателя отсутствует обязанность изменять ВРИ земельного участка по требованию арендатора (Постановление Президиума ВАС РФ от 25.06.2013 N 1756/13 по делу N А35-765/2012, Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 01.03.2016 N Ф09-12229/15 по делу N А60-9785/2015).

1.3.2. Федеральный классификатор видов разрешенного
использования и его применение

Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ вид разрешенного использования земельных участков определяется в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
Приказом N 540 <1> утвержден классификатор ВРИ земельных участков (далее - классификатор), которым с 24 декабря 2014 года для использования на будущий период введен закрытый перечень возможных видов разрешенного использования <2> и коды к ним, подлежащие применению во всех регионах РФ. Классификатор содержит пояснения по допустимой деятельности по каждому ВРИ, включая ограничения по высотности объектов жилой застройки.
--------------------------------
<1> Приказ Министерства экономического развития РФ от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков".
<2> Перечень расширен и уточнен Приказами Минэкономразвития России от 30.09.2015 N 709, от 06.10.2017 N 547.

Отметим, что согласно п. 11 ст. 34 Закона N 171-ФЗ разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору. Таким образом, в отношении земельных участков, сформированных до вступления в силу Приказа N 540, изменять разрешенное использование не требуется.
При этом при образовании земельного участка по правилам п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ возможно руководствоваться ранее установленными ВРИ независимо от соответствия такого вида классификатору. Согласно положениям п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 58 ответов Минэкономразвития РФ на часто задаваемые вопросы по реализации положений Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Вместе с тем в судебной практике по земельным спорам положения классификатора применяются <1> в том числе и в делах относительно земельных участков, расположенных на территориях, где формально применяться классификатор не должен <2>. Так, суд при рассмотрении вопроса обоснованности привлечения к ответственности за использование земельного участка не в соответствии с разрешенным использованием руководствовался Приказом N 540, а не утвержденными ПЗЗ.
--------------------------------
<1> Например, Определение Верховного Суда РФ от 23.01.2017 N 309-КГ16-19089 по делу N А60-910/2016, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 07.04.2016 N Ф06-7298/2016 по делу N А55-10273/2015.
<2> Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2015 по делу N А56-17165/2015.

Пункт 3 ст. 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.
До 1 января 2020 года орган местного самоуправления муниципального образования (в федеральных городах - высший исполнительный орган региона) обязан внести изменения в ПЗЗ в части приведения ВРИ земельных участков, установленных градрегламентом, в соответствии с ВРИ земельных участков, предусмотренными классификатором (п. 12 ст. 34 Закона N 171-ФЗ). При этом проведения публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в ПЗЗ, в этой части не требуется.
При наличии несоответствия ВРИ земельного участка классификатору правообладатель может обратиться в уполномоченный орган (государственной власти или МСУ) с заявлением об устранении несоответствия, которое должно быть рассмотрено в течение 1 месяца (п. 13 ст. 34 Закона N 171-ФЗ). Принятое решение об установлении соответствия является основанием для внесения изменений в кадастр недвижимости. Отказ или бездействие уполномоченного органа по результатам рассмотрения заявления могут быть обжалованы в суде <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Арбитражного суда Московского округа от 15.12.2016 N Ф05-18728/2016 по делу N А40-69523/16.

Необходимо отметить, что на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации находится законопроект N 465407-6 <1>, который предусматривает совершенствование регулирования использования земельных участков, в том числе более детальную регламентацию вопроса установления ВРИ в тех или иных территориальных зонах, отмену института категорий земель. Данный законопроект был принят в первом чтении 9 декабря 2014 года, однако дальнейшее движение законопроекта в настоящее время не происходит.
--------------------------------
<1> Законопроект N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию".

С ноября 2015 года уточнены <1> такие существенные для девелоперов понятия, как "индивидуальное жилищное строительство", "малоэтажное строительство", "дачное строительство", "блокированное жилье", а также целый ряд иных видов разрешенного использования, не связанных с жильем. В дополнение к ранее существующим видам разрешенного использования в классификатор включены следующие:
- объекты гаражного назначения (код 2.7.1);
- амбулаторно-поликлиническое обслуживание (код 3.4.1);
- стационарное медицинское обслуживание (код 3.4.2);
- дошкольное, начальное и среднее общее образование (код 3.5.1);
- среднее и высшее профессиональное образование (код 3.5.2);
- обеспечение деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (код 3.9.1);
- амбулаторное ветеринарное обслуживание (код 3.10.1);
- приюты для животных (код 3.10.2);
- объекты придорожного сервиса (код 4.9.1);
- туристическое обслуживание (код 5.2.1);
- автомобилестроительная промышленность (код 6.2.1);
- фармацевтическая промышленность (код 6.3.1);
- атомная энергетика (код 6.7.1);
- санаторная деятельность (код 9.2.1);
- ведение огородничества (код 13.1);
- ведение садоводства (код 13.2);
- ведение дачного хозяйства (код 13.3).
--------------------------------
<1> Приказ Министерства экономического развития РФ от 30.09.2015 N 709 "О внесении изменений в классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 54".

В отношении каждого из этих видов разрешенного использования содержатся пояснения о содержании этих видов деятельности.
Содержание большинства ранее имеющихся в классификаторе видов разрешенного использования было уточнено. В частности, поправками внесены изменения в коды 2.7 (обслуживание жилой застройки), 3.1 (коммунальное обслуживание), 4.1 (деловое управление).
С ноября 2017 года уточнено <1> только описание такого ВРИ, как "обслуживание жилой застройки". Закреплено, что размещение соответствующих объектов капитального строительства (объектов коммунального хозяйства, социального и бытового обслуживания и др.) возможно, только если их размещение необходимо для обслуживания жилой застройки, связано с проживанием граждан и не нарушает права жителей, в то время как в соответствии с предыдущей редакцией описания ВРИ размещение указанных объектов должно быть связано только с удовлетворением повседневных потребностей жителей и не причинять им существенного неудобства.
--------------------------------
<1> Приказ Минэкономразвития России от 06.10.2017 N 547 "О внесении изменения в классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный Приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540".

Основные группы ВРИ

Перечень видов разрешенного использования, установленного в классификаторе, можно разделить на следующие основные группы.

Таблица 4. ГРУППЫ НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ВРИ

Наименование группы	Номер кода	Комментарий	
Сельскохозяйственное использование	1.0 (включает 1.1 - 1.18)	Сельскохозяйственное использование включает в себя, например, ВРИ "садоводство", который не предполагает строительства жилого дома (только осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур). Отметим, что размещение жилого дома, не подлежащего разделу на квартиры, возможно на земельном участке, для которого установлен ВРИ "ведение личного подсобного хозяйства" (2.2), "ведение садоводства" (13.2), "ведение дачного хозяйства" (13.3) и пр.	
Жилая застройка	2.0 (включает коды 2.1 - 2.7.1)	Например, для ИЖС, малоэтажной многоквартирной жилой застройки, для ведения личного подсобного хозяйства, блокированной жилой застройки, передвижного жилья, среднеэтажной жилой застройки и пр. Отдельно выделено ВРИ "обслуживание жилой застройки" и "объекты гаражного назначения"	
Общественное использование объектов капитального строительства	3.0 (включает коды 3.1 - 3.10.2)	Указанные коды содержат такие важные социально ориентированные ВРИ, как социальное и бытовое обслуживание, здравоохранение, образование, просвещение и пр.	
Предпринимательство	4.0 (включает коды 4.1 - 4.10)	Данный код ВРИ содержит в себе наиболее востребованные для девелоперов ВРИ - деловое управление, объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки, магазины, банковская и страховая деятельность и пр.	
Отдых (рекреация)	5.0 (включает коды 5.1 - 5.5)	Включает в себя следующие ВРИ: спорт, природно-познавательный туризм, туристическое обслуживание, охота и рыбалка, а также причалы для маломерных судов и пр.	
Производственная деятельность	6.0 (формально не указано, что коды 6.1 - 6.11 включены)	В коды 6.1 - 6.11 включены такие виды ВРИ, как недропользование, тяжелая промышленность, автомобилестроительная промышленность, легкая промышленность, пищевая промышленность	

Наряду с указанными группами классификатор содержит такие группы ВРИ, как транспорт (7.0), обеспечение обороны и безопасности (8.0), деятельность по особой охране и изучению природы (9.0), использование лесов (10.0), водные объекты (11.0), земельные участки (территории) общего пользования (12.0). К последнему ВРИ отнесено размещение объектов улично-дорожной сети, автомобильных дорог и пешеходных тротуаров в границах населенных пунктов.
Отметим, что текстовое наименование ВРИ земельного участка и его код (числовое обозначение) являются равнозначными.

Предельное количество этажей для жилой застройки

Споры о предельном количестве этажей/этажности в отношении жилых домов в настоящее время на регулярной основе встречаются в практике загородного строительства в связи с нечеткостью формулировок, что должно быть устранено в связи с внесенными в классификатор изменениями.

Таблица 5. СРАВНИТЕЛЬНАЯ ТАБЛИЦА ОТДЕЛЬНЫХ ПАРАМЕТРОВ
ЖИЛОЙ ЗАСТРОЙКИ

Наименование	Количество этажей	
	подземных	надземных	
ИЖС	без ограничений	не более 3 этажей	
Малоэтажное строительство	не более 4 этажей, включая мансардный	
Блокированная жилая застройка	не более 3 этажей	
Садовые дома	без ограничений	
Дачные дома	без ограничений	не более 3 этажей	
Среднеэтажная жилая застройка	без ограничений	не выше 8 этажей	
Многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)	9 и более этажей, включая подземные	

Отметим, что указанные понятия и их определения встречаются в ГрК РФ и не совпадают с теми пояснениями, которые установлены классификатором.
Например, согласно п. 3 ст. 48 ГрК РФ под индивидуальным жилищным строительством понимаются отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи. При этом согласно классификатору дом ИЖС должен быть пригодным для постоянного проживания (без дополнительных уточнений) и высотой не выше трех надземных этажей.
В соответствии с пп. 2 п. 2 ст. 49 ГрК РФ жилые дома блокированной застройки - это дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования. Приказом N 540 указанное определение уточнено в части того, что такой жилой дом не предназначен для раздела на квартиры.
Многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования (пп. 3 п. 2 ст. 49 ГрК РФ), могут быть соотнесены с ВРИ "малоэтажная многоквартирная жилая застройка". Однако по классификатору данный вид ВРИ предполагает размещение малоэтажного многоквартирного жилого дома (дом, пригодный для постоянного проживания, высотой до 4 этажей, включая мансардный).
Напомним, что ГрК РФ имеет большую юридическую силу по сравнению с Приказом N 540, в связи с чем создается неопределенность возможности применения классификатора в части, противоречащей ГрК РФ.

1.3.3. Предельные размеры земельных участков и предельные
параметры разрешенного строительства/реконструкции

Как следует из п. 9 ст. 1 ГрК РФ, предельные (минимальные и/или максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее - предельные параметры) являются частью ограничений, установленных градостроительным регламентом.
Регулированию предельных параметров посвящена ст. 38 ГрК РФ. Они могут включать в себя:
1) размеры земельных участков, в том числе их площадь;
2) минимальные отступы от границ земельных участков;
3) предельное количество этажей или предельную высоту строений;
4) максимальный процент застройки.
Необходимо отметить, что законодатель прямо указывает на открытый характер приведенного выше перечня (п. 1.2 ст. 38 ГрК РФ). Таким образом, при разработке ПЗЗ местные власти могут учесть особенности той или иной территории путем установления дополнительных параметров.
Также следует обратить внимание на п. 3 ст. 38 ГрК РФ, согласно которому в одной территориальной зоне могут быть установлены различные подзоны. При этом в границах территориальной зоны во всех подзонах должны быть одинаковые виды разрешенного использования, но могут отличаться предельные параметры. В качестве примера можно указать две подзоны (ТД1-1_1 и ТД1-1_2), установленные в Санкт-Петербурге в рамках одной территориальной зоны - ТД1-1. При этом виды разрешенного использования для обеих подзон одинаковы (установлены п. 2.9 Приложения 7 к ПЗЗ СПб <1>), а предельные параметры различны. Так, например, в данных подзонах отличаются минимальные доли озелененной территории земельных участков.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга".

Теперь рассмотрим каждый вид предельных параметров более подробно.

Предельные размеры земельных участков

С учетом того что территориальные зоны подразумевают только определенные виды разрешенного использования, для осуществления этих видов использования участок объективно должен быть не меньше/не больше определенного размера, иначе использование участка может привести к негативным последствиям (неэффективное использование земли, нарушение права соседей на благоприятную окружающую среду или благоприятные условия жизнедеятельности).
То есть предельные размеры участков являются необходимым минимумом (максимумом) для соблюдения публичных интересов и прав третьих лиц при использовании участка в определенной территориальной зоне. Так, привычные всем дачные 6 соток попали во многие градостроительные регламенты в виде минимально допустимого размера земельных участков в территориальной зоне, предназначенной для размещения дач и садоводств <1>. Установление данного параметра в меньшем размере могло повлечь появление в соответствующей территориальной зоне участков фактически не пригодных для садоводства, чрезмерную нагрузку на инфраструктуру садоводств и прочие негативные последствия.
--------------------------------
<1> Например, ч. 5 ст. 17 ПЗЗ Магнитогорска, утвержденных решением Магнитогорского городского собрания депутатов от 17.09.2008 N 125.

Наравне с минимальными размерами могут устанавливаться и максимальные размеры земельных участков. Так, ПЗЗ Хабаровска в отдельных зонах для целей осуществления гражданами индивидуального жилищного строительства и для строительства жилых домов блокированной застройки устанавливают максимальный размер земельного участка 2000 квадратных метров <1>. Представляется, что подобные ограничения могут быть вполне эффективными при борьбе с недобросовестными застройщиками, которые возводят на землях для ИЖС многоквартирные дома.
--------------------------------
<1> Статья 11 ПЗЗ городского округа "Город Хабаровск", утвержденные решением Хабаровской городской Думы от 21.05.2002 N 211.

Предельные размеры земельных участков в первую очередь необходимо учитывать при формировании земельных участков. Как следует из п. 1 ст. 11.9 ЗК РФ, предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами. Таким образом, закон запрещает формировать земельные участки меньше (больше) по площади, чем установлено градостроительным регламентом.
При этом необходимо учитывать, что исходя из п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Т.е., если правообладатель земельного участка производит раздел земельного участка с видом разрешенного использования "для размещения многоквартирного дома" в территориальной зоне, где минимальный размер участка для данного вида использования установлен 1 000 кв. м, получившиеся земельные участки будут иметь такой же вид разрешенного использования и, соответственно, не должны быть меньше 1 000 кв. м.
Участок, который будет сформирован с нарушением предельных размеров, не может быть поставлен на кадастровый учет. Этот вывод следует как из пп. 28 п. 1 ст. 26 Закона 218-ФЗ, так и из правоприменительной практики государственных органов <1>.
--------------------------------
<1> Например, письмо Росреестра от 29.10.2015 N 19-исх/15538-СМ/15.

Также необходимо помнить, что предельные размеры земельных участков устанавливаются для всех участков, отнесенных к соответствующей территориальной зоне. Форма собственности или иные права на земельный участок не имеют значения. Даже если все участки после раздела останутся в собственности одного лица, орган кадастрового учета должен отказать в постановке на учет земельного участка с площадью меньше (больше) предельного параметра, установленного градостроительным регламентом <1>.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение Верховного Суда Республики Дагестан от 07.07.2015 по делу N 33-2831/2015.

Если участок находится в долевой собственности и при его разделе возникнет два (или более) участка, площадь которых менее установленной в качестве предельного параметра, то такой выдел доли в праве на земельный участок не допускается законом (п. 3 ст. 252 ГК РФ).
Необходимо также отметить, что установление предельных размеров участков не повлечет необходимость приводить в соответствие с новыми параметрами участки, которые уже существовали к моменту утверждения таких параметров. Как следует из п. 8 ст. 36 ГрК РФ, земельные участки, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Однако в силу п. 9 ст. 36 ГрК РФ реконструкция указанных объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции.

Минимальные отступы от границ земельных участков

Минимальные отступы от границ земельного участка устанавливаются градостроительным регламентом в целях определения мест допустимого размещения строений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений.
Строение, которое будет возведено на земельном участке с нарушением указанного параметра, может быть признано самовольной постройкой, и к застройщику, допустившему подобное нарушение, может быть предъявлено требование о сносе данной постройки.
Исходя из формулировок ст. 38 ГрК РФ установление минимальных отступов не является обязательным. Однако в соответствии с п. 1.1 ст. 38 ГрК РФ в случае, если в градостроительном регламенте применительно к определенной территориальной зоне не устанавливаются предельные параметры, непосредственно в градостроительном регламенте применительно к этой территориальной зоне указывается, что такие предельные параметры не подлежат установлению. Напомним, что ранее необходимо было исходить из того, что если в градостроительном регламенте отсутствуют минимальные отступы от границ участка (без указания на то, что соответствующий предельный параметр не подлежит установлению), то такие отступы установлены равными нулю. К такому же выводу приходит судебная практика <1>.
--------------------------------
<1> Например, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 27.02.2012 по делу N А29-2448/2011.

В то же время проектировщики и застройщики должны понимать, что отсутствие в градостроительном регламенте минимальных отступов не позволяет проектировать и строить здания без учета отступов, установленных техническими регламентами. К примеру, жилое здание должно располагаться на расстоянии не менее 25 метров от автозаправочной станции, даже если градостроительным регламентом установлен нулевой отступ от границы земельного участка <1>.
--------------------------------
<1> Таблица 15 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Минимальные отступы от границ участка в обязательном порядке указываются в градостроительном плане земельного участка <1>, на основании которого, в свою очередь, выполняется проектирование. Если установлены нулевые отступы, то весь земельный участок в чертеже градостроительного плана заштриховывается как место допустимого размещения объекта.
--------------------------------
<1> Форма градостроительного плана земельного участка утверждена Приказом Минстроя России от 25.04.2017 N 741/пр.

Раньше государственные и муниципальные органы зачастую допускали ошибку, толкуя указанные выше нормы таким образом, что если весь участок в чертеже ГПЗУ заштрихован как допустимое место размещения объекта, то застройщик может застроить весь участок без соблюдения иных нормативов.
Между тем минимальные отступы предназначены только для определения допустимого места размещения строения на участке. Они не определяют максимальный процент застройки участка или площадь допустимого к размещению объекта. Минимальные отступы должны определяться вне зависимости от остальных предельных параметров, таких как озеленение или обеспечение парковочными местами. Застройщик волен сам решать, где в пределах допустимого места размещения строений на участке ему возвести объект, а какую часть участка отвести под озеленение или парковочные места.

Предельное количество этажей, предельная высота строений

Данный параметр, пожалуй, как ни один другой важен для соблюдения однородности территориальных зон. Например, возникновение небоскреба посреди трехэтажной застройки XIX века, очевидно, приводит к ухудшению эстетических качеств зоны в целом.
Так же как и с прочими предельными параметрами, необходимо помнить, что помимо ограничений, предусмотренных градостроительными регламентами, застройщик должен соблюдать ограничения технических регламентов. В отношении высот строящихся зданий, помимо градостроительных ограничений, застройщик должен, к примеру, учитывать необходимость обеспечения инсоляции в соседних строениях, ограничения, связанные с сейсмической опасностью и т.п.
Исходя из того, как данный параметр сформулирован, ясно, что предельная высота должна определяться единым значением, а не диапазоном значений. Между тем органы государственной власти не всегда согласны с указанной позицией. Так, к примеру, исходя из приложения N 3, п. 1.8.7.2 приложения 7 к ПЗЗ СПб. высота может определяться двумя значениями, первое из которых представляет обычный максимальный параметр, а второе - предельную величину, до которой возможно отклонение при строительстве <1>. Между тем отклонение от предельных параметров является отдельной процедурой и не должно использоваться при определении самого предельного параметра. Величину возможного отклонения градостроительный регламент предусматривать не должен, поскольку она зависит от особенностей конкретного участка и устанавливается по итогам публичных слушаний.
--------------------------------
<1> Было признано не соответствующим закону Апелляционными определениями Верховного Суда РФ от 13.09.2017 N 78-АПГ17-11, N 78-АПГ17-10.

Следует иметь в виду, что Верховным Судом при рассмотрении дел <1> по оспариванию нормы о предельной высоте в Санкт-Петербурге был сформулирован подход со ссылкой на СП 118.13330.2012 <2> о том, что предельная высота есть максимальная высота от уровня земли до максимальной высотной отметки любых элементов здания, за исключением крышных антенн, молниеотводов и других инженерных устройств, которые не учитываются при определении архитектурной высоты здания.
--------------------------------
<1> Там же.
<2> СП 118.13330.2012*. Свод правил. Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-2009, утв. Приказом Минрегиона России от 29.12.2011 N 635/10.

Кроме того, требования к высоте строений могут определяться не только предельными параметрами градостроительного регламента и технических регламентов, но и режимами использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия. При этом такие режимы могут содержать куда более замысловатые требования к высоте зданий. К примеру, может быть установлена отдельная высота для лицевой и дворовой застройки квартала, высота конька кровли может определяться с учетом максимального угла наклона крыши. Также в отдельных зонах может быть установлено требование о недопустимости превышения по высоте примыкающих зданий.
Отдельное внимание следует уделить требованиям к высоте, которые совсем не связаны с конкретным застраиваемым участком. Так, например, может быть установлено требование к сохранению композиционных принципов, присущих определенной эпохе, в границах территориальной зоны или требование к охране сочетания компонентов исторического городского ландшафта с акцентами и доминантами на фоне неба в пределах видимости <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 4.2.3.1 приложения 1 к Режимам использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга, установленным Законом Санкт-Петербурга N 820-7.

Кроме того, следует учитывать, что предельная высота или предельное количество этажей могут варьироваться в зависимости от планируемого к осуществлению вида разрешенного использования. Так, ПЗЗ Хабаровска <1> допускают размещение в зоне Ж3 одноквартирных, двухквартирных и блокированных жилых домов не выше трех этажей с земельными участками, а многоквартирных жилых домов - до 10 этажей.
--------------------------------
<1> Пункт 8.2.3 Правил землепользования и застройки городского округа "Город Хабаровск", утвержденных решением Хабаровской городской Думы от 21.05.2002 N 211.

Максимальный процент застройки

Исходя из содержания ст. 38 ГрК РФ максимальный процент застройки в границах земельного участка определяется как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка. Принципиально важно отличать этот параметр от плотности застройки, которая определяется как отношение площади всех этажей зданий и сооружений к площади участка (квартала) <1>.
--------------------------------
<1> Приложение Г к СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*.

Максимальный процент застройки земельного участка может быть установлен в размере 0%, например, для зон рекреации. Такой параметр означает, что строительство на земельном участке невозможно.
Данный параметр не отражает существующую на момент составления градостроительного плана земельного участка ситуацию, а призван установить предельно допустимый процент застройки участка. То есть данный параметр не отражает площадь существующей застройки относительно площади участка и не может изменяться в зависимости от площади существующей застройки. Данный вывод подтверждается судебной практикой <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Уральского округа от 28.05.2014 N Ф09-2433/14 по делу N А76-12409/2013.

Иные показатели

В силу п. 1.2 ст. 38 ГрК РФ наряду с прямо указанными в п. 1 данной статьи предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции в градостроительном регламенте могут быть установлены иные предельные параметры. На практике, помимо указанных выше параметров, местный законодатель часто устанавливает требования к минимальной доле озеленения территории земельных участков, минимальному количеству парковочных мест для хранения индивидуального автотранспорта и т.п. В принципе количество предельных параметров, а также объем регулирования зависят только от фантазии местного законодателя.
Несмотря на то что за счет введения дополнительных предельных параметров можно решить часть градостроительных проблем, излишнее регулирование или постоянные изменения таких параметров или их показателей существенно увеличивают риски признания построек самовольными, т.е. необоснованно затрудняют девелопмент участков и объектов.

1.3.4. Особенности использования территории
в границах красных линий

Градостроительным кодексом РФ предусмотрен еще один вид градостроительных ограничений - красные линии. Согласно п. 11 ст. 1 ГрК РФ это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов.
Исходя из п. 12 указанной статьи территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).
Смысл красных линий заключается в том, что формирование земельных участков не должно приводить к уменьшению существующей (или планируемой) территории общего пользования. Устанавливая красную линию, орган власти публично заявляет, что в этих границах будет проложена дорога, или закрепляет границы, в которых проходит трубопровод. Главной особенностью территорий общего пользования является невозможность приватизации земельных участков в границах такой территории.
Помимо этого, красные линии используются в градостроительном законодательстве в ряде случаев в качестве точки отсчета для различного рода ограничений (например, отступов и т.п.).
В соответствии с п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации) отчуждению не подлежат земельные участки в составе земель общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты).
Также запрет на приватизацию земельных участков в границах территории общего пользования предусмотрен п. 12 ст. 85 ЗК РФ. Данная норма сформулирована следующим образом: "Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации".
Необходимо обратить внимание, что ни Закон о приватизации, ни ЗК РФ не упоминают в указанных запретах о красных линиях, оперируя лишь понятием территории общего пользования и перечислением конкретных видов таких территорий. Более того, норма ЗК РФ прямо указывает, что запрет установлен только в отношении участков, непосредственно занятых соответствующими объектами.
Как следует из определения красных линий, данного в ГрК РФ, они могут обозначать не только существующую, но и планируемую (изменяемую, вновь образуемую) территорию общего пользования. Другими словами, красные линии не всегда подтверждают существование территории общего пользования. В некоторых случаях они обозначают только намерение в будущем организовать на территории в границах красных линий территорию общего пользования (проектные красные линии). Такое толкование соответствует позиции Верховного Суда РФ <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 27.10.2009 N 11-В09-19.

Государственные (муниципальные) органы зачастую толкуют наличие красных линий как безусловное основание для отказа в приватизации земельного участка. При этом прочие обстоятельства ими не учитываются. К примеру, в одном судебном деле орган власти полагал, что красная линия обозначает существующую (а не планируемую) территорию общего пользования, и отказывал в приватизации участка, несмотря на то что красная линия проходила через здание, находящееся в частной собственности <1>. Между тем наличие здания, находящегося в частной собственности, исключает беспрепятственное использование участка под зданием неограниченным кругом лиц и позволяет однозначно установить, что спорные красные линии обозначают лишь планируемые, а не существующие границы территории общего пользования.
--------------------------------
<1> Постановление АС Северо-Западного округа от 08.07.2015 по делу N А56-59765/2014.

Подобное толкование со стороны государственных органов основано на неверном толковании закона и смешении понятий "резервирование земель" и "установление красных линий", которые существенно отличаются.
Исходя из сравнения двух редакций ст. 28 Закона о приватизации отметим, что ранее в Законе содержалась норма, согласно которой не подлежали приватизации участки, предусмотренные генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования.
В актуальной редакции данного Закона указанная норма отсутствует. Вместо этой нормы законодатель ввел запрет на приватизацию находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд.
В случае необходимости реализации публичных интересов земельное законодательство содержит такие институты, как резервирование (ст. 70.1 ЗК РФ) и изъятие земельных участков (ст. 49 ЗК РФ). В соответствии со ст. 70.1 ЗК РФ резервирование земель допускается в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Исходя из п. 3 Постановления Правительства РФ от 22.07.2008 N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд" решение о резервировании земель принимается на основании документации по планировке территории.
Таким образом, при необходимости установления запрета на приватизацию земельного участка в границах проектных красных линий государственным органам следует принимать решение о резервировании земель. То есть документация по планировке территории, которой устанавливаются проектные красные линии, является основанием для принятия решения о резервировании, а не заменяет его.
Кроме того, ст. 70.1 ЗК РФ предусматривает максимальный срок резервирования земель для государственных и муниципальных нужд - не более трех лет. Между тем установленные документацией по планировке территории проектные красные линии не имеют срока.
Таким образом, если предположить, что закон запрещает приватизацию участка в границах проектных красных линий, установление таких линий полностью заменяло бы собой институт резервирования земель, при этом ограничивая права владельцев не на три года, а бессрочно.
Исходя из изложенного установление проектной красной линии (утверждение проекта планировки территории) дает органам государственной власти возможность принять решение о резервировании земель, но само по себе не влечет ограничение права на приватизацию земельного участка.
Еще одной проблемой зачастую является давность установления красных линий. Поскольку данный институт возник еще в Российской империи и активно применялся в Советском Союзе, на данный момент существует множество красных линий, установленных советскими актами, которые были приняты задолго до вступления в силу ГрК РФ.
Для регулирования переходного периода законодатель ввел не вполне ясную норму. Согласно ст. 2 Закона N 191-ФЗ утвержденная до введения в действие ГрК РФ градостроительная документация, в том числе генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также принятые до введения в действие ГрК РФ правила землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований), действует в части, не противоречащей ГрК РФ.
Во-первых, указанная выше норма отсылает к понятию "градостроительная документация", которое отсутствует в ГрК РФ 2004 года. Оно содержалось в предыдущем ГрК РФ 1998 года, и к такой документации относились:
- территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов);
- генеральные планы городских и сельских поселений;
- проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований.
Градостроительная документация о застройке территорий городских и сельских поселений включает в себя:
a) проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений (далее - проект планировки);
b) проекты межевания территорий;
c) проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.
Кроме того, данный перечень оставался открытым. Субъекты РФ и муниципальные образования могли устанавливать иные виды градостроительной документации.
Таким образом, красная линия может на данный момент устанавливать какие-либо ограничения, только если она установлена документом, который отнесен к градостроительной документации старым Градостроительным кодексом, нормативным актом субъекта или муниципального образования.
Во-вторых, указанная выше норма Закона N 191-ФЗ указывает, что принятая до вступления в силу ГрК РФ 2004 года градостроительная документация действует только в той части, в которой не противоречит актуальному ГрК РФ.
Между тем исходя из п. 3 ст. 42 ГрК РФ красные линии устанавливаются проектом планировки территории (в некоторых случаях проектом межевания территории). Установление красных линий иными документами ГрК РФ не предусматривается. Исходя из п. 4 ст. 41 ГрК РФ проект планировки территории относится к документации по планировке территории. В соответствии с п. 10 ст. 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.
То есть, чтобы не противоречить ГрК РФ, документ, который устанавливал красные линии до вступления в силу ГрК РФ, должен быть разработан в соответствии с генеральным планом, ПЗЗ, нормативами градостроительного проектирования и другими нормативными актами.
Представляется, что если хотя бы один из таких актов был принят уже после документа, устанавливающего красные линии, то нельзя считать, что такой документ разработан в соответствии с п. 10 ст. 45 ГрК РФ, а соответственно, в силу ст. 2 Закона N 191-ФЗ не должен подлежать применению.
На основании изложенного при обнаружении красной линии на планируемом к приобретению (или уже приобретенном) участке застройщику необходимо проанализировать:
1) каким актом она установлена и не противоречит ли данный акт ГрК РФ;
2) обозначает ли данная линия существующую или планируемую территорию общего пользования.
Однако даже в случае, если будет установлено, что красная линия установлена актом, принятым задолго до актуального генплана и ПЗЗ, и отображает лишь планируемую территорию общего пользования, приобретение права аренды земельного участка в границах красных линий чревато судебным спором с государственными органами при попытке его приватизировать в последующем.
Также не стоит забывать, что хоть проектная красная линия и не устанавливает запрет на приватизацию участка, она дает возможность государственным органам зарезервировать или изъять земельный участок под цели, ради которых данная линия устанавливалась.
В заключение отметим, что с 1 июля 2017 года норма о регулировании требований к градостроительному плану указывает пп. 17 п. 3 ст. 57.3 ГрК РФ на необходимость указания красных линий при выдаче градостроительного плана. С учетом того что перечень п. 3 ст. 57.3 ГрК РФ сформулирован неудачно (в ряде пунктов указывается в скобках "при его наличии", а в остальных такое указание отсутствует), еще до вступления в силу этой нормы представители государственных органов начали говорить о том, что теперь разработка ППТиПМ должна быть обязательным предварительным этапом до выдачи градостроительного плана. Представляется, что данные доводы не имеют под собой никакого юридического основания, так как если следовать такой логике, то на всех участках должны присутствовать "зоны публичных сервитутов" и т.п. параметры, в отношении которых также не указано на сакраментальное "при их наличии".
Более того, в силу п. 4 ст. 57.3 ГрК РФ выдача ГПЗУ для архитектурно-строительного проектирования, получения разрешения на строительство такого объекта капитального строительства допускается только после утверждения ППТиПМ в случае, если в соответствии с ГрК РФ размещение объекта капитального строительства не допускается при отсутствии ППТиПМ. Однако в силу п. 2 ст. 41 ГрК РФ подготовка ППТиПМ в целях размещения объектов капитального строительства применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, не требуется, за исключением прямо установленных случаев.
С учетом вышеизложенного красные линии в градостроительный план вносятся только при их наличии, а их отсутствие/неустановление не может являться основанием для отказа выдачи градостроительного плана или обязания выполнить работы по разработке ППТиПМ.

1.3.5. Отклонение от предельных параметров
разрешенного строительства

ГрК РФ предусматривает возможность получения разрешения на отклонение от предельных параметров, описанных в разделе 1.3.3 настоящего справочника. Порядок предоставления такого разрешения содержится в ст. 40 ГрК РФ.
Правом получить разрешение на отклонение от предельных параметров обладают только правообладатели земельных участков:
- размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельного участка;
- конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки.
Отклонение от предельных параметров иными правообладателями не допускается. Кроме того, указанные выше обстоятельства являются лишь основанием для обращения заинтересованного лица за получением разрешения на отклонение, но не влекут обязанность муниципального образования выдать соответствующее согласование в случае подтверждения данных обстоятельств <1>. В то же время отсутствие указанных выше оснований должно вести к принятию отрицательного решения в любом случае.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 09.08.2013 по делу N А70-10726/2012.

Процедура получения разрешения на отклонение от предельных параметров очень похожа на получение разрешения на условно-разрешенный вид разрешенного использования земельного участка и осуществляется по следующей схеме.

Схема 2. ПРОЦЕДУРА ПОЛУЧЕНИЯ РАЗРЕШЕНИЯ НА ОТКЛОНЕНИЕ
ОТ ПРЕДЕЛЬНЫХ ПАРАМЕТРОВ

┌──────────────────────────────────────────────────────┐
│     Направление заинтересованным лицом заявления     │
│ о предоставлении разрешения на отклонение в комиссию │
│               по подготовке проекта ПЗЗ              │
└────────────────────────┬─────────────────────────────┘
                         V
┌──────────────────────────────────────────────────────┐
│    Рассмотрение проекта решения о предоставлении     │
│ разрешения на отклонение на общественных обсуждениях │
│  или публичных слушаниях (с учетом порядка получения │
│        разрешения на условно разрешенный ВРИ)        │
└────────────────────────┬─────────────────────────────┘
                         V
┌──────────────────────────────────────────────────────┐
│    Подготовка комиссией рекомендаций на основании    │
│ заключения о результатах общественных обсуждений или │
│  публичных слушаний, направление рекомендаций главе  │
│                 местной администрации                │
└────────────────────────┬─────────────────────────────┘
                         V
┌──────────────────────────────────────────────────────┐
│     Принятие решения о предоставлении разрешения     │
│  на отклонение или об отказе в предоставлении такого │
│  разрешения главой местной администрации (в течение  │
│       7 дней со дня поступления рекомендаций)        │
└──────────────────────────────────────────────────────┘

В отношении описанной выше процедуры необходимо отметить два момента:
1) организация публичных слушаний/общественных обсуждений проводится за счет заинтересованного лица;
2) результат публичных слушаний/общественных обсуждений не обязывает главу администрации вынести соответствующее решение.
Так, если граждане высказали свое согласие на отклонение от предельных параметров, глава администрации может в любом случае вынести решение об отказе, если придет к выводу, допустим, что такое отклонение будет нарушать нормативы градостроительного проектирования или технические регламенты.
Как положительное, так и отрицательное решение главы местной администрации должно быть мотивировано. Это следует как из ст. 40 ГрК РФ, так и из положений Закона N 131-ФЗ. Отсутствие в решении причин его принятия является основанием для признания его недействительным <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 31.10.2013 по делу N А03-1669/2013.

Если же глава администрации уклоняется от принятия какого-либо решения, его можно к этому понудить в судебном порядке <1>.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 28.05.2015 по делу N 33-559/2015.

Решение главы местной администрации о предоставлении разрешения на отклонение или об отказе в таком предоставлении является ненормативным правовым актом, в связи с чем обжалование таких решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления должно быть осуществлено в трехмесячный срок. В противном случае в удовлетворении требования может быть отказано по причине пропуска срока исковой давности без рассмотрения требований по существу.
Стоит отметить, что процедура публичных слушаний/общественных обсуждений направлена на учет мнения местного населения. Соответственно, если это мнение не будет учтено на последующих этапах процедуры согласования отклонения, граждане, проживающие на соответствующей территории, смогут также обжаловать решение о предоставлении права на отклонение. При этом все последующие градостроительные согласования, к примеру разрешение на строительство, могут быть также признаны недействительными. Однако учет мнения граждан не означает, что решение главы администрации должно совпадать с заключением по итогам публичных слушаний. В то же время, если публичные слушания проведены с нарушениями и отдельные лица, проживающие на данной территории, не получили возможности выразить свое мнение, это будет являться основанием для оспаривания разрешения на отклонение.
Поскольку возможность отклонения от предельных параметров установлена федеральным законом, региональный или местный законодатель не может исключить такую возможность для правообладателей земельных участков в тех или иных территориальных зонах. Так, к примеру, были признаны недействующими изменения в ПЗЗ г. Хабаровска, в которых вводился полный запрет на отклонение от максимального процента застройки земельных участков для одних территориальных зон и предел увеличения максимального процента застройки (не более чем на 10%) для других территориальных зон <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 28.04.2015 N 303-КГ15-717 по делу N А73-9222/2014.

Иначе обстоит дело с возможностью отклонения от предельных параметров на территории исторических поселений. Как следует из п. 2 ст. 40 ГрК РФ, отклонение от предельных параметров в части предельного количества этажей, предельной высоты зданий, строений, сооружений и требований к архитектурным решениям объектов капитального строительства в границах территорий исторических поселений федерального или регионального значения не допускается. Таким образом, правообладатели земельных участков в границах исторических поселений лишены возможности получить разрешение на отклонение от предельных параметров, даже если параметры участка являются неблагоприятными для застройки.
Также с 01.10.2017 вступили в силу изменения в ст. 40 ГрК РФ <1>, в соответствии с которыми предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства не допускается, если такое отклонение не соответствует ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории (п. 8 ст. 40 ГрК РФ).
--------------------------------
<1> Введены Федеральным законом от 01.07.2017 N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны".

Полученное разрешение на отклонение от предельных параметров должно учитываться при проектировании (п. 11 ст. 48 ГрК РФ) и в обязательном порядке прилагается к заявлению о выдаче разрешения на строительство (пп. 5 п. 7 ст. 51 ГрК РФ).
Между тем в форме градостроительного плана земельного участка <1> отсутствует специальная графа для указания информации о наличии разрешения на отклонение. В перечне документов, на основании которых готовится градостроительный план, также не указано разрешение на отклонение (п. 10 ст. 45 ГрК РФ). В ст. ст. 48 и 51 ГрК РФ разрешение на отклонение представляется для проектирования или выдачи разрешения на строительство в качестве отдельного документа, а не в составе градплана. Таким образом, в градостроительном плане земельного участка указываются все параметры в соответствии с градостроительным регламентом, а решение об отклонении всегда представляется в качестве дополнительного документа, дающего право на исключение для возведения определенного объекта. В то же время представляется допустимым указывать в ГПЗУ ссылку на разрешение на отклонение для более полного отражения дозволенного использования участка.
--------------------------------
<1> Утверждена Приказом Минстроя России от 25.04.2017 N 741/пр.

Данный институт введен законодателем для соблюдения баланса частных и публичных интересов. С одной стороны, отклонение от предельных параметров позволяет застройщику распорядиться участком с неблагоприятными для застройки параметрами, с другой стороны, контроль общественности и органов местного самоуправления за отклонением от предельных параметров призван обеспечить благоприятные условия жизнедеятельности и недопустимость злоупотребления таким правом со стороны застройщика.

1.4. Особые зоны дополнительных ограничений и специальных
режимов

1.4.1. Санитарно-защитные зоны

Санитарно-защитные зоны (далее - СЗЗ) устанавливаются вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, и обеспечивают уменьшение химического, биологического и физического воздействия загрязнения на атмосферный воздух. Порядок их установления регулируется положениями Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ), Правилами установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222, и СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).
СЗЗ устанавливаются в отношении объектов, соответствующих одновременно следующим критериям:
- действующие, планируемые к строительству, реконструируемые объекты капитального строительства;
- указанные объекты являются источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека;
- за контурами таких объектов формируется химическое, физическое и (или) биологическое воздействие, превышающее санитарно-эпидемиологические требования.
В соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека являются объекты, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промышленной площадки превышают 0,1 ПДК и/или ПДУ.
По своей сути установление СЗЗ - это планировочное решение, направленное на соблюдение обязанности обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Специальный закон прямо не указывает на обязательность введения таких зон в градостроительную документацию. Они упоминаются лишь в контексте разработки нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов (ст. 12 Закона N 52-ФЗ), а также обеспечения качества воздуха в городских и сельских поселениях, в жилых помещениях (ст. 20 Закона N 52-ФЗ).
Отметим, что внесение сведений о СЗЗ в генеральный план поселения является не очень удачным вариантом, так как в силу особенностей СЗЗ они подвержены корректировке, и в этом случае надо будет либо вносить изменения в генеральный план поселения, либо будут существенные расхождения в градостроительной документации. Например, в Ростове-на-Дону санитарно-защитные зоны включены в генеральный план, и степень актуальности этой информации крайне мала, так как изменения в генеральный план не поспевают за корректировкой СЗЗ.
Необходимо отметить, что 01.07.2017 в ч. 2 ст. 12 Закона N 52-ФЗ были внесены изменения, в соответствии с которыми порядок установления СЗЗ и использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ, утверждается Правительством РФ. В соответствии с указанной нормой Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222 были утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее - Правила).

Размеры санитарно-защитной зоны

В законодательстве отсутствуют императивные нормы размеров СЗЗ.
В СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 прописаны их нормативные размеры для различного рода объектов (по степени вредности для человека), однако при соблюдении определенных процедур они могут быть изменены на основании проекта, самостоятельно разработанного собственником объекта, с привлечением для проведения необходимых исследований аккредитованной организации.
Таким образом, при отсутствии превышения предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест и предельно допустимых уровней физического воздействия на атмосферный воздух в пределах ориентировочного размера СЗЗ или даже непосредственно на границе промышленной площадки размеры этой зоны могут быть сокращены.
Одним из самых ценных нововведений Правил является то, что впервые предусмотрено право лиц, не являющихся правообладателями объекта, в отношении которого установлена СЗЗ, самостоятельно провести исследования и измерения атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта (контуром ранее существовавшего объекта) и обратиться в уполномоченный орган (Роспотребнадзор или его территориальные органы) с заявлением об уменьшении размера СЗЗ, прекращении существования СЗЗ или прекращении существования отдельных ограничений использования земельных участков, расположенных в ее границах. Необходимость такого регулирования назрела уже давно, и его появление может помочь множеству собственников объектов и участков, затронутых СЗЗ.

Правовой режим территории санитарно-защитной зоны

В санитарно-защитной зоне не могут быть размещены:
- жилая застройка;
- объекты образовательного и медицинского назначения;
- спортивные сооружения открытого типа;
- организации отдыха детей и их оздоровления;
- зоны рекреационного назначения;
- объекты для производства и хранения лекарственных средств;
- объекты пищевых отраслей промышленности;
- оптовые склады продовольственного сырья и пищевой продукции;
- комплексы водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды.
Также земельные участки в границах СЗЗ не могут быть использованы:
- для ведения дачного хозяйства и садоводства;
- в целях производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции, если химическое, физическое и (или) биологическое воздействие объекта, в отношении которого установлена СЗЗ, приведет к нарушению качества и безопасности таких средств, сырья, воды и продукции в соответствии с установленными к ним требованиями.

Ограничение прав

Собственник объекта, в отношении которого устанавливается санитарно-защитная зона, не всегда владеет земельным участком в этой зоне. Такой участок может принадлежать другому лицу. На практике собственники объектов не стремятся разрабатывать проекты, обосновывающие сокращение СЗЗ, поскольку это требует от них материальных и временных затрат. Зачастую создаваемые проекты СЗЗ предусматривают максимальные нормативные размеры без учета интересов лиц, чьи земельные участки попадают в устанавливаемую СЗЗ.
Включенные в состав охранных или защитных зон земельные участки у их собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов не изымаются, но в границах этих участков может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления таких зон (абз. 2 п. 3 ст. 87 ЗК РФ).
Подобные особые условия использования земельного участка и режим хозяйственной деятельности являются ограничением прав на землю (п. 2 ст. 56 ЗК РФ).
До утверждения Правил существующая система норм не обеспечивала нормального функционирования режима ограничений, особенно в части доступности сведений об установленных зонах. Теоретически собственник объекта недвижимости, в отношении которого вводится СЗЗ, должен внести сведения о ней в ЕГРН (пп. 3 п. 2 ст. 7 Закона N 218-ФЗ). Сведения о том, что земельный участок полностью или частично расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, относятся к числу дополнительных сведений об объекте недвижимости, которые вносятся в соответствующий раздел ЕГРН - кадастр недвижимости (пп. 5 п. 5 ст. 8 Закона N 218-ФЗ). В другой раздел ЕГРН - реестр границ - также вносятся сведения о содержании ограничений использования объектов недвижимости в пределах таких зон (пп. 6 п. 1 ст. 10 Закона N 218-ФЗ).
В действительности сведения о СЗЗ в ЕГРН часто отсутствуют. При этом в соответствии с судебной практикой это не означает, что данная зона не была установлена <1>. Это приводит к легализации существования СЗЗ даже при неуведомлении или неосведомленности собственника участка о наличии обременения.
--------------------------------
<1> Обзор судебной практики ВС РФ за четвертый квартал 2012 года, утв. Президиумом ВС РФ 10.04.2013.

Полагаем, что ключевые нововведения Правил помогут изменить ситуацию к лучшему, а именно:
1. Определены конкретные сроки и порядок действий по установлению и изменению СЗЗ:
а) застройщик обязан направить заявление об установлении или изменении СЗЗ в уполномоченный орган (Роспотребнадзор или его территориальные органы) не позднее чем за 30 дней до дня направления заявления о выдаче разрешения на строительство;
б) правообладатель объекта, в отношении которого установлена или изменена СЗЗ, обязан в срок не более 1 года со дня ввода такого объекта в эксплуатацию обеспечить проведение необходимых исследований и в случае, если выявится необходимость изменения СЗЗ, представить в уполномоченный орган заявление об изменении СЗЗ;
в) правообладатель обязан провести необходимые исследования и при выявлении превышения установленных гигиенических нормативов либо изменения воздействия на среду обитания человека по сравнению с уровнем воздействия, исходя из которого была установлена СЗЗ, представить в уполномоченный орган заявление об установлении, изменении или о прекращении существования СЗЗ в срок не более 1 года со дня наступления следующих обстоятельств:
- технического перевооружения объекта;
- изменения применяемых на объекте технологий производства продукции;
- изменения вида разрешенного использования или назначения объекта;
- прекращения эксплуатации или ликвидации (в том числе сноса) объекта, являющегося объектом накопленного вреда окружающей среде;
г) правообладатель обязан представить в уполномоченный орган заявление о прекращении существования СЗЗ в срок не более 1 месяца со дня наступления следующих обстоятельств:
- прекращения эксплуатации, ликвидации (в том числе сноса) объекта, не являющегося объектом накопленного вреда окружающей среде;
- изменения вида разрешенного использования или назначения такого объекта, предусматривающего осуществление деятельности, в результате которой за контурами объекта его химическое, физическое и (или) биологическое воздействие на среду обитания человека не превышает установленных гигиенических нормативов.
2. Как было указано выше, впервые предусмотрено право лиц, не являющихся правообладателями объекта, в отношении которого установлена СЗЗ, самостоятельно провести необходимые исследования и обратиться в уполномоченный орган с заявлением об уменьшении размера СЗЗ, прекращении существования СЗЗ или прекращении существования отдельных ограничений использования земельных участков, расположенных в ее границах.
3. СЗЗ и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, теперь считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в ЕГРН.
4. Установлен срок рассмотрения Роспотребнадзором направляемых на утверждение экспертиз об установлении или изменении СЗЗ - в течение 15 (пятнадцати) рабочих дней должно быть принято решение.
При этом дополнительно установлена обязанность Роспотребнадзора направлять копию решения об установлении, изменении или прекращении существования СЗЗ в Росреестр в течение 5 рабочих дней со дня принятия соответствующего решения.
Отметим, что обязанность государственных органов по направлению в Росреестр сведений об установлении, изменении или о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территорий (к которым относится СЗЗ) для внесения их в ЕГРН уже была установлена в пп. 9 п. 1 ст. 32 Закона N 218-ФЗ. Однако государственные органы далеко не всегда выполняют эти обязанности, а ответственность за это в законодательстве не предусмотрена.
Надеемся, что практика применения утвержденных Правил повлечет позитивные изменения в существующей системе учета СЗЗ, в том числе появление дополнительного регулирования, необходимого для эффективности функционирования нововведений (например, ответственности за ненаправление сведений о СЗЗ в Росреестр).
Но на сегодняшний день проблема с неосведомленностью о наличии СЗЗ все еще не исчерпана. В связи с тем что в настоящее время на ЕГРН полностью полагаться нельзя, единственной возможностью хотя бы отчасти устранить риски попадания земельного участка в какую-либо зону является самостоятельный сбор всей доступной информации. Значительную помощь здесь может оказать внимательное изучение прилегающей к участку территории на предмет выявления объектов, вокруг которых может быть установлена СЗЗ. Информацию о наличии на согласовании проектов обоснования размеров расчетных СЗЗ и установлении окончательных СЗЗ можно найти в Реестре санитарно-эпидемиологических заключений на проектную документацию, электронная версия которого расположена на сайте http://fp.crc.ru. Более надежно определить, попадает ли участок в СЗЗ, можно письменно обратившись в территориальный орган Роспотребнадзора и получив информацию о наличии установленных СЗЗ в отношении выявленных при самостоятельном осмотре, а также каких-либо иных объектов.

Право на возмещение убытков

Как следует из вышеизложенного, при включении земель и объектов на них в состав СЗЗ правообладатели сталкиваются с принудительным ограничением своих прав на размещение определенных объектов и ведение некоторых видов деятельности. Формально ЗК РФ предусмотрено право на возмещение убытков, однако на практике все не так безоблачно.
В силу п. 3 ст. 1064 ГК РФ вред от правомерных действий подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом. Применительно к описываемой ситуации закреплен только один способ защиты нарушенных прав - возмещение убытков (ст. 57 ЗК РФ). Порядок возмещения убытков определяется Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 N 262 (далее - Правила) <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 07.05.2003 N 262 "Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц".

Общий принцип состоит в том, что при расчете размера убытков учитываются (п. 8 Правил):
- разница между рыночной стоимостью ЗУ без учета и с учетом ограничений прав;
- убытки, которые собственники ЗУ несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в т.ч. упущенная выгода;
- расходы, касающиеся ограничения прав.
В то же время размер убытков определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методическими рекомендациями.
Методические рекомендации по расчету размера убытков утверждены Приказом Минэкономразвития России от 14.01.2016 N 10 <1> (далее - Рекомендации).
--------------------------------
<1> Приказ Минэкономразвития России от 14.01.2016 N 10 "Об утверждении методических рекомендаций по расчету размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц".

Приказ Минэкономразвития России от 14.01.2016 N 10 не прошел государственную регистрацию и не был официально опубликован. Однако в информации о данном Приказе есть ссылка на то, что по заключению Минюста России данный документ в государственной регистрации не нуждается (письмо Минюста России от 19.09.2016 N 01/107274-ЮЛ), что делает возможным вступление в силу Приказа и без официального опубликования (системное истолкование п. п. 8, 10 Указа N 763 <1>, п. п. 13, 25 Приказа Минюста РФ от 04.05.2007 N 88 <2>). К сожалению, само письмо Минюста отсутствует в базах нормативно-правовых актов.
--------------------------------
<1> Указ Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".
<2> Приказ Минюста РФ от 04.05.2007 N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".

Данные Рекомендации определяют:
- момент, на который должна быть определена стоимость имущества правообладателей;
- общие принципы расчета размера убытков (расчет убытков в размере, позволяющем восстановить нарушенное право правообладателя, восстановить уничтоженное или поврежденное имущество; учет неполученных доходов правообладателем земельного участка исходя из добросовестности поведения правообладателя земельного участка и лица, в результате деятельности которого правообладателю земельного участка причинены убытки);
- правила расчета убытков в случае ограничения прав на часть земельного участка;
- правила расчета размера убытков для каждого из участников долевой собственности или арендаторов;
- правила включения информации в расчет размера убытков, проведения такого расчета;
- правила расчета размера реального ущерба и определения размера упущенной выгоды.
Так, например, применительно к правилам расчета размера реального ущерба в Рекомендациях указывается, что размер реального ущерба рекомендуется принимать равным рыночной стоимости земельного участка в случае существенного ограничения прав на земельный участок, т.е. такого ограничения, вследствие которого правообладатель земельного участка лишается возможности вести хозяйственную деятельность в соответствии с разрешенным использованием земельного участка, приносящую доход от использования земельного участка, превышающий размер земельного налога за него и размер средств, необходимых для подготовки такой деятельности на земельном участке. В иных случаях размер реального ущерба рекомендуется определять в виде разницы между рыночной стоимостью земельного участка до и после причинения убытков.
Применительно к упущенной выгоде предусмотрено, что ее размер рекомендуется определять в виде неполученного дохода (разница между денежными потоками правообладателя земельного участка в связи с использованием данного участка до и после нарушения его прав) на момент окончания срока восстановления правового положения (срок, в течение которого правообладатели земельного участка смогут достичь прежних условий использования земельного участка) по ставке дисконтирования (при ее определении рекомендуется учитывать доходность капитала и риски в отрасли предпринимательской деятельности, осуществляемой на данном земельном участке в соответствии с обычаями делового оборота, существующие на день причинения убытков, при этом ставка не может быть меньше доходности по государственным облигациям).
По соглашению между заинтересованными лицами убытки (за исключением реального ущерба в размере рыночной стоимости земельного участка) возможно рассчитать в упрощенном порядке. Так, например, размер убытков в случае установления в отношении части земельного участка ограничений (обременений) прав, не связанных с лишением владения или пользования, рекомендуется принимать равным 0,01% кадастровой стоимости соответствующей части земельного участка.
Несогласие с размером убытков признается основанием для подачи искового заявления о возмещении убытков. Но в суде лицам, чьи права нарушены или ограничены установлением СЗЗ, придется столкнуться с рядом проблем.
Главная из них состоит в том, что судебные акты по взысканию такого рода убытков единичны, а общий подход к разрешению подобных споров отсутствует. Суды исходят из того, что право на возмещение предоставлено собственникам и иным титульным владельцам земельных участков, правомочия которых были ограничены непосредственно при возникновении соответствующего обременения <1>.
--------------------------------
<1> Определение Ленинградского областного суда от 09.10.2013 по делу N 33-4661/2013, Постановление Восемнадцатого ААС от 22.01.2014 по делу N А07-13987/2013.

Подход судов прост: если не был собственником, когда была введена СЗЗ, то нарушены не твои защищаемые законом интересы. При этом предыдущий собственник право на компенсацию убытков утратил (объект отчужден), а новый это право не приобрел. Получается, что отсутствие обязанности собственника объекта, в отношении которого была установлена СЗЗ до введения в действие названного Закона, не только влечет риск "неожиданного" приобретения участка с СЗЗ, но и фактически сводит к нулю шансы на возмещение убытков в порядке ст. 57 ЗК РФ.
Судебная практика относительно самого факта ограничения прав, применимого в подобных ситуациях порядка возмещения убытков и расчета их размера, противоречива.
Так, при рассмотрении дела N А41-20317/11 удовлетворено требование совхоза о взыскании убытков в виде потери рыночной стоимости земельного участка, вызванной распространением на часть его территории СЗЗ, установленной вокруг межпоселенческого кладбища. В данном деле суды руководствовались лишь нормами ст. 15 ГК РФ, не ссылаясь на ст. 57 ЗК РФ <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Московского округа от 16.05.2012 по делу N А41-20317/11.

Смоленским областным судом было отменено решение суда первой инстанции по делу N 33-2445 об удовлетворении требований о взыскании рыночной стоимости земельного участка в связи с невозможностью его использования по назначению в связи с нахождением в СЗЗ кладбища и наличием захоронений. Суд сделал вывод, что сам факт нахождения земельного участка в СЗЗ не свидетельствует о невозможности его использования по целевому назначению, т.к. согласно СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в СЗЗ допускается размещение сельхозугодий для выращивания технических культур, не используемых для продуктов питания, и, следовательно, права истца не были нарушены <1>.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение Смоленского областного суда от 07.08.2012 по делу N 33-2445.

Отказывая во взыскании убытков по делу N А07-13987/2013, суд отметил, что к рассматриваемым отношениям применяются специальные нормы, регулирующие порядок возмещения убытков при установлении ограничения права собственника ЗУ, отличные от общих норм гражданского законодательства о порядке взыскания убытков. По смыслу изложенных норм основанием для взыскания убытков служит сам факт установления ограничений прав собственника земельного участка, следствием которого стало изменение его рыночной стоимости либо прекращение обязательств его собственника перед третьими лицами. В связи с тем что ограничения были введены ранее возникновения права собственности истца на спорный земельный участок, у него нет оснований для заявления такого требования <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Восемнадцатого ААС от 22.01.2014 по делу N А07-13987/2013.

По результатам рассмотрения дела N 33-4114 суд взыскал убытки в размере полной стоимости самого земельного участка, расположенного на нем дома и плодово-ягодных культур, сославшись на ст. 57 ЗК РФ в связи с включением земельного участка в СЗЗ объекта по уничтожению химического оружия <1>.
--------------------------------
<1> Кассационное определение Кировского городского суда от 21.12.2010 по делу N 33-4114.

Как видно из приведенной судебной практики, в случаях, когда убытки, причиненные ограничением прав на землю СЗЗ, все же взыскиваются, суды, апеллируя к ст. 57 ЗК РФ и указывая на особый порядок возмещения убытков, исходят из общего порядка определения убытков и расчета подлежащих взысканию сумм, т.е. взыскивается полная стоимость земельного участка, хотя в п. 8 Правил это не оговорено.
Стоит отметить, что возмещение убытков в форме упущенной выгоды вообще не применяется судами. И это при том, что главным "убытком" при ограничении прав собственников и иных титульных владельцев ЗУ установлением СЗЗ чаще всего как раз и выступает именно упущенная выгода. Например, для участка с разрешенным использованием для целей жилищного строительства фактически утрачивается возможность его использования по назначению, но упущенная выгода очевидно существенно больше, чем просто стоимость квадратного метра земельного участка.
Таким образом, возмещение убытков с учетом сложившейся судебной практики не является эффективным способом защиты нарушенных установлением СЗЗ прав собственника участка.

1.4.2. Публичные и частные сервитуты

Виды сервитутов

Действующее законодательство <1> выделяет два вида сервитутов.
--------------------------------
<1> Порядок установления публичного сервитута описан в ст. 23 ЗК РФ, а (частного) сервитута - в ст. ст. 274 - 276 ГК РФ. В отношении земельных участков, находящихся в публичной собственности, дополнительное регулирование предусмотрено в гл. V.3 ЗК РФ. Отдельные особенности для обоих видов конструкций приведены в Законе РФ от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ).

1. Сервитут (вещное право ограниченного пользования чужим земельным участком).
До внесения изменений в ЗК РФ <1> в отношении его использовалось понятие "частный сервитут".
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (большинство положений вступили в силу с 1 марта 2015 года).

2. Публичный сервитут.
В отличие от понятия (частного) сервитута понятие публичного сервитута законом не раскрывается, однако в теории публичный сервитут определяется как "вид ограничений гражданских прав" <1>.
--------------------------------
<1> Гражданское право. Общая часть. Т. I. Введение в гражданское право: Учебник / В.А. Белов. М.: Издательство "Юрайт", 2011. С. 342.

Полагаем, что основой этого деления является характер обеспечиваемого такими ограничениями интереса: если эти ограничения нужны для пользы определенного круга лиц, то он носит частный характер, а если нет - публичный.
Нормативное регулирование публичного и частного сервитутов немногочисленно и во многом сходно, однако имеет ряд отличий, связанных с правовым статусом данных юридических конструкций. Отметим, что законодатель использует понятия непоследовательно и часто сам путает содержание терминов.
Несмотря на то что в соответствии с определением сервитут устанавливается в отношении земельных участков, законодательство допускает использование данного обременения также в отношении зданий и сооружений (ст. 277 ГК РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Подобные сервитуты известны и судебной практике. См., например: Определение ВАС РФ от 16.01.2013 N ВАС17782/12 по делу N А05-8224/2011, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 12.08.2016 N Ф04-2882/2016 по делу N А67-8685/2014, Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 31.10.2014 по делу N А29-7817/2013, Постановление ФАС Московского округа от 18.01.2010 N КГ-А40/13261-09 по делу N А40-8621/09-77-90.

Основания для возникновения сервитута и публичного
сервитута

Условия возникновения сервитута:
1. Требование собственника земельного участка или иной недвижимости <1> (а также лица, обладающего земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненно наследуемого владения).
--------------------------------
<1> В п. 3 Обзора судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок, утв. Президиумом ВС РФ 26.04.2017, разъясняется, что поскольку лицо, создавшее самовольную постройку, не приобретает право собственности на нее, то такое лицо не может требовать установления сервитута для обеспечения прохода или проезда к самовольной постройке.

2. Адресатом требования является правообладатель соседнего или (если это необходимо) другого земельного участка.
В качестве такого правообладателя выступает по общему правилу собственник участка, в случае, если находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение либо в аренду или безвозмездное пользование на срок более чем 1 год, - землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка.
3. Сервитут устанавливается по соглашению <1> между правообладателями, при невозможности достижения соглашения - в судебном порядке.
--------------------------------
<1> Структура соглашения определяется сторонами; в отношении сервитутов полосы отвода автомобильных дорог целесообразно руководствоваться Приказом Минтранса России от 25.10.2012 N 385 "Об утверждении форм примерных соглашений об установлении частных сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях строительства, реконструкции, а также капитального ремонта объектов дорожного сервиса и их эксплуатации, а также в целях установки и эксплуатации рекламных конструкций, и соглашений, предусматривающих размер платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации".

Отметим, что существуют особенности установления сервитута в отношении земельных участков в границах полосы отвода автомобильных дорог - он устанавливается по согласованию с органом власти, осуществляющим полномочия собственника земли.
4. По общему правилу сервитут подлежит государственной регистрации в ЕГРН.
Цели установления сервитута:
- для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок;
- для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов;
- для иных нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.
Специальные цели установления сервитута:
- для создания и эксплуатации объектов дорожного сервиса, рекламных конструкций в границах полосы отвода автомобильной дороги <1> (ст. 25 Закона N 257-ФЗ);
- для размещения специальных информационных знаков и защитных сооружений; проведения изыскательских работ; ведения работ, связанных с пользованием недрами (дополнительно к общим основаниям - в отношении земельных участков, находящихся в государственной (муниципальной) собственности (гл. V.3 ЗК РФ)).
--------------------------------
<1> Здесь и далее речь идет об автомобильных дорогах в государственной и муниципальной собственности. Сервитуты в отношении земельных участков в границах полос отвода частных автомобильных дорог устанавливаются по общим правилам земельного и гражданского законодательства.

Следует отметить, что юридическая конструкция, предусмотренная ст. 25 Закона N 257-ФЗ для создания и эксплуатации объектов дорожного сервиса, рекламных конструкций, несмотря на отсылку к ГК РФ, не отвечает необходимым признакам сервитута. Так, по общему правилу требовать установления сервитута можно в целях эксплуатации уже существующего объекта недвижимости, а обременение устанавливается в отношении соседнего или другого земельного участка. Объекты автодорожного хозяйства на момент обращения за сервитутом отсутствуют, а обременение устанавливается в отношении того земельного участка, на котором они будут создаваться, что больше похоже на пока несуществующий в российском праве институт права застройки чужого земельного участка <1>.
--------------------------------
<1> http://www.kolasc.net.ru/russian/tradeunion/documents/52.pdf

Дополнительные основания для установления сервитута в отношении участков, находящихся в публичной собственности (размещение информационных знаков, изыскательские работы, пользование недрами), также не в полной мере отвечают признакам сервитутов (наличие недвижимого имущества, для эксплуатации которого необходимо установить обременение), однако, как и в случае с автомобильными дорогами, к ним применяются положения ГК РФ о сервитутах в части, не урегулированной специальными нормами.

Уроки судебной практики

При установлении сервитута в судебном порядке заявителю следует:
- доказать, что это необходимо ему для реализации полномочий собственника;
- учитывать, что сервитут должен быть наименее обременительным для собственника соседнего участка, не допускается лишение его прав владения, пользования и распоряжения землей.
В связи с этим при рассмотрении спора в суде основаниями для отказа в удовлетворении иска могут, в частности, стать такие обстоятельства, как наличие возможности защитить интересы истца иным образом, создание собственнику подчиненного участка существенных препятствий в его использовании <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Определение ВАС РФ от 12.09.2012 N ВАС-11578/12 по делу N А17-5688/2010, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 12.08.2014 по делу N А10-718/2013, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 05.12.2014 N Ф05-13068/2014 по делу N А41-66098/13, Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17.06.2015 N Ф01-1766/2015 по делу N А43-24447/2014, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 31.01.2017 N Ф04-6796/2016 по делу N А46-7995/2016.

В п. 7 Обзора судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок, утв. Президиумом ВС РФ 26.04.2017 (далее - Обзор), прямо указывается, что сервитут может быть установлен только в случае отсутствия у собственника земельного участка (объекта недвижимости) иной возможности реализовать свое право пользования принадлежащим ему участком (объектом), а "факторы удобства" не подлежат учету.
Так, ВС РФ признал верным вывод суда о том, что основания для установления сервитута прохода и проезда отсутствуют, поскольку к земельному участку истца проходит иная дорога, хотя и худшего состояния и большей протяженностью.
Также ВС РФ согласился с позицией судов о том, что, если невозможность реализовать право пользования участком вызвана исключительно действиями самого правообладателя такого участка (например, из-за возведения объекта с нарушением предельных параметров разрешенного строительства незастроенной части участка оказалось недостаточно для проезда автотранспорта), основания для установления сервитута отсутствуют.
Пунктом 8 Обзора подтверждено существование иного препятствия для установления сервитута: лишение собственника служащего участка возможности использовать свой участок в соответствии с разрешенным использованием.
При наличии нескольких вариантов установления сервитута суду следует исходить из необходимости обеспечить баланс интересов сторон и установить сервитут на условиях, наименее обременительных для собственника служащего земельного участка (п. 9 Обзора).
При обращении в суд не требуется доказывать, что созданы фактические препятствия в использовании имущества (например, что закрыли проезд через соседний участок или неоднократно отказывали в таком проезде), а достаточно лишь привести доводы о невозможности реализации прав иным способом <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 28.02.2012 N 11248/11 по делу N А45-12892/2010.

В соответствии с п. 3 ст. 274 ГК РФ в судебном порядке сервитут устанавливается только в случае недостижения соглашения между правообладателями, соответственно, отсутствие доказательств обращения истца к ответчику в досудебном порядке может быть основанием для оставления заявления без рассмотрения (ст. 222 ГПК РФ, ст. 148 АПК РФ). Поскольку по своей правовой природе соглашение о сервитуте является разновидностью договора, заявителю до обращения в суд следует направить собственнику участка оферту с основными условиями обременения (ст. 435 ГК РФ) <1>. Вместе с тем ряд судов отмечают, что ГК РФ не устанавливает специального порядка досудебного урегулирования спора, который нужно соблюсти (например, путем направления проекта соглашения о сервитуте и получения на него отказа или отсутствия акцепта в течение определенного времени), основанием для обращения в суд является сам факт наличия спора, который можно подтвердить иными доказательствами (например, перепиской) <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.04.2016 N Ф08-1551/2016 по делу N А32-25423/2015, Постановление ФАС Центрального округа от 29.03.2010 по делу N А68-4211/09, Постановление ФАС Московского округа от 30.01.2008 N КГ-А40/14762-07 по делу N А40-23256/07-135-183.
<2> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 24.10.2008 по делу N А13-7628/2007, Постановление ФАС Уральского округа от 16.09.2008 N Ф09-5844/08-С6 по делу N А76-17479/2007.

Данный подход был воспринят и ВС РФ. Так, в п. 1 Обзора указано, что действующее законодательство не содержит требования о соблюдении обязательного досудебного порядка урегулирования спора об установлении сервитута. Достаточным основанием для обращения в суд лица, требующего установления сервитута, является недостижение сторонами соглашения об установлении или условиях сервитута, то есть возникновение между ними спора.
Во избежание риска оставления искового заявления без рассмотрения наиболее целесообразным является досудебное обращение истца к ответчику с офертой о сервитуте.
Подтверждение оснований для установления сервитута, а также определение условий обременения участка при наличии спора осуществляется по итогам землеустроительной экспертизы.
Публичный сервитут устанавливается:
- законом или иным НПА РФ, НПА субъекта РФ, НПА органа местного самоуправления;
- если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения (т.е. для обеспечения общественных потребностей и в интересах неопределенного круга лиц);
- без изъятия земельных участков;
- по общему правилу <1> с учетом результатов общественных слушаний.
--------------------------------
<1> Рядом законов предусмотрена возможность установления публичных сервитутов без проведения слушаний. См., например: Федеральный закон от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (п. 17 ст. 15.2); Федеральный закон от 07.06.2013 N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации Чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (п. 15 ст. 32).

Публичный сервитут может устанавливаться в целях:
- прохода или проезда через земельный участок (в т.ч. для обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе);
- размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
- проведения дренажных работ;
- забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;
- прогона сельскохозяйственных животных;
- сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных;
- использования земельного участка в целях охоты, рыболовства, аквакультуры (рыбоводства);
- проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
- ремонта существующих коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, объектов транспортной инфраструктуры;
- прокладки новых, переноса, переустройства инженерных коммуникаций, их эксплуатации в границах полосы отвода автомобильной дороги (ст. 25 ФЗ "Об автомобильных дорогах...").
При этом исходя из п. 4 Обзора в перечисленных случаях возможно установление и сервитута по правилам ГК РФ. Указанный подход свидетельствует об отсутствии в настоящее время четких критериев разграничения публичных сервитутов и сервитутов. Данное обстоятельство вызвано главным образом тем, что перечень случаев, в которых в соответствии с ЗК РФ может быть установлен публичный сервитут, не полностью отвечает требованию установления публичного сервитута только для обеспечения публичных интересов или интересов неопределенного круга лиц, т.к. последовательное применение данного требования привело бы к сокращению перечня случаев, когда допустимо установление публичного сервитута.
Согласно мнению Минэкономразвития России <1> и ряда судов <2> перечень оснований для публичного сервитута носит закрытый характер. Однако некоторые суды делают вывод, что данное обременение может устанавливаться в любых случаях, когда это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения <3>. Представляется, что позиция о закрытом перечне является более обоснованной.
--------------------------------
<1> Письмо Минэкономразвития РФ от 22.06.2009 N Д23-1850.
<2> Определение Верховного Суда РФ от 11.09.2013 N 73-АПГ13-2, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 28.03.2013 по делу N А13-8288/2012.
<3> См. Постановление ФАС Центрального округа от 08.10.2013 по делу N А68-435/2013.

Так как решение об установлении сервитута принимает орган власти, лицо, заинтересованное в установлении обременения в общеполезных целях, вправе обратиться к публичному субъекту с заявлением и в случае получения отказа оспорить его в судебном порядке (гл. 22 КАС РФ). Однако необходимо учитывать, что, если заявитель обращается за обременением в своих личных интересах, в удовлетворении его требования будет отказано <1>, поскольку существует механизм частного сервитута.
--------------------------------
<1> Определение ВАС РФ от 17.04.2013 N ВАС-3752/13 по делу N А40-29426/2012, Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.06.2015 N Ф08-4045/2015 по делу N А53-21246/2014.

Порядок подачи и рассмотрения заявлений об установлении публичных сервитутов в границах полосы отвода автомобильной дороги установлен Приказом Минтранса России от 17.10.2012 N 373 <1>. Отметим, что публичный сервитут в отношении автомобильных дорог не является таковым по смыслу ЗК РФ, т.к. устанавливается по требованию и в интересах конкретных лиц. Публичные сервитуты в отношении участков полосы отвода дороги могут устанавливаться только в случаях, предусмотренных ст. 25 Закона N 257-ФЗ.
--------------------------------
<1> Приказ Минтранса России от 17.10.2012 N 373 "Об утверждении Порядка подачи и рассмотрения заявления об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации, а также требований к составу документов, прилагаемых к заявлению об установлении такого публичного сервитута, и требований к содержанию решения об установлении такого публичного сервитута".

Государственная регистрация сервитута

Сервитут и публичный сервитут подлежат государственной регистрации в соответствии с Законом N 218-ФЗ.
Сервитут как ограниченное вещное право и как обременение недвижимого имущества подлежит регистрации в отношении всего объекта недвижимого имущества, и законом по общему правилу не установлена обязанность поставить на кадастровый учет часть земельного участка, фактически обременяемую сервитутом (п. 11 Обзора). Однако такая часть земельного участка может быть поставлена на кадастровый учет по инициативе сторон, причем как заранее, так и одновременно с государственной регистрацией сервитута.
Исключение из данного правила предусмотрено ч. 4 ст. 39.25 ЗК РФ. Так, допускается по соглашению сторон установление сервитута в отношении части земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без осуществления кадастрового учета соответствующей части земельного участка и без государственной регистрации обременения, возникающего в связи с установлением данного сервитута. Какое-либо обоснование данного законодательного решения отсутствует, данная норма создает риск приобретения земельного участка, обремененного сервитутом на значительный срок, информацию о чем приобретатель земельного участка получить заранее не может.
Сервитуты, установленные в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог, подлежат регистрации только в случаях, если они установлены на срок более 1 года (п. 4.14 ст. 25 Закона N 257-ФЗ).

Соразмерная плата

По общему правилу собственник участка, обремененного сервитутом, вправе требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком (запрет на взимание платы должен быть предусмотрен законом). Собственник земельного участка, обремененного публичным сервитутом, вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших сервитут, соразмерную плату только в случае, если у него возникают существенные затруднения в использовании участка. Ранее <1> в ЗК РФ было также предусмотрено, что в случаях, когда сервитут приводит к невозможности использовать участок, собственник может требовать его изъятия. Однако действующая редакция придерживается более последовательной логики: т.к. обременение устанавливается без изъятия земельного участка, то возможность его использования должна существовать всегда.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 31.12.2014 N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Размер платы в отношении (частного) сервитута определяется соглашением сторон, а при недостижении соглашения - в судебном порядке, в том числе путем назначения экспертизы. В соответствии с позицией судебной практики плата за сервитут <1> должна быть соразмерна материальной выгоде, которую мог получить собственник земельного участка, если бы земельный участок не был обременен сервитутом (например, возможной выгоде от предоставления части участка, используемого для проезда и прохода, в аренду третьим лицам). На размер платы за сервитут влияют также характер и интенсивность использования земельного участка лицом, в интересах которого установлен сервитут <2>.
--------------------------------
<1> До недавнего времени действовали Временные методические рекомендации по оценке соразмерной платы за сервитут, утв. Росземкадастром 17.03.2004, однако документ был признан недействующим решением Верховного Суда РФ от 18.12.2014 N АКПИ14-1093.
<2> См.: Определение Верховного Суда РФ от 11.10.2016 N 18-КГ16-113, Определение Верховного Суда РФ от 11.06.2015 по делу N 301-ЭС14-9021, Постановление Президиума ВАС РФ от 28.02.2012 N 11248/11 по делу N А45-12892/2010, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 20.12.2016 N Ф05-18913/2016 по делу N А41-53736/15.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в п. 12 Обзора, плата за сервитут должна определяться судом исходя из совокупности следующих обстоятельств:
- принципов разумности и соразмерности;
- характера деятельности сторон;
- площади части земельного участка, фактически ограниченной сервитутом;
- срока установления сервитута;
- интенсивности предполагаемого использования служащего земельного участка;
- характера неудобств, испытываемых собственником служащего недвижимого имущества;
- степени влияния сервитута на возможность распоряжения служащим земельным участком.
Общим посылом при определении платы за сервитут является то, что размер платы за сервитут должен быть соразмерен той материальной выгоде, которую приобретает собственник земельного участка в результате установления сервитута, компенсируя те ограничения, которые претерпевает собственник земельного участка, обремененного сервитутом.
В размер платы включаются разумные затраты, возникающие у собственника служащего объекта недвижимости в связи с ограничением его права собственности или созданием условий для реализации собственником господствующего объекта недвижимости права ограниченного пользования (например, связанных с необходимостью организации проезда через принадлежащий собственнику земельный участок, сносом или переносом ограждений, с соблюдением пропускного режима, поддержанием части участка в надлежащем состоянии), а также упущенная выгода, возникшая в связи с прекращением существующих обязательств собственника служащего участка.
При этом плата за сервитут может иметь форму как единовременного платежа, так и периодических платежей.
В п. 13 Обзора подчеркивается, что каждая из сторон вправе обратиться в суд с требованием об изменении размера платы в случае изменения объема ограничений прав собственника служащего земельного участка (например, изменения используемой площади служащего земельного участка или изменения интенсивности использования служащего участка). Аналогичные условия определения соразмерной платы действуют и в отношении публичного сервитута. Правообладатель участка сначала обращается с заявлением в орган власти, установивший сервитут, а при несогласии с его решением оспаривает его в судебном порядке (гл. 22 КАС РФ). При этом заявитель должен доказать, что у него возникают существенные затруднения в использовании участка. В случае если размер платы предусмотрен нормативным актом, оспаривание его положений осуществляется в порядке гл. 21 КАС РФ.
Порядок определения платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог установлен Приказом Минтранса России от 05.09.2014 N 240 <1>, в отношении участков в федеральной собственности - Постановлением Правительства РФ от 23.12.2014 N 1461 <2>.
--------------------------------
<1> Приказ Минтранса России от 05.09.2014 N 240 "Об утверждении Порядка определения платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации".
<2> Постановление Правительства РФ от 23.12.2014 N 1461 "Об утверждении Правил определения размера платы по соглашению об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности".

Срок действия и основания досрочного прекращения сервитута
и публичного сервитута

Сервитут и публичный сервитут могут быть срочными или постоянными. Оба вида сервитутов сохраняют действие в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу (за исключением изъятия участка для публичных нужд <1>), а также в отношении образованных из данных земель при разделе, объединении, перераспределении или выделе иных земельных участков (ст. 11.8 ЗК РФ).
--------------------------------
<1> Для этого исключения также есть исключение. Сервитут сохраняется, если использование земельного участка на условиях сервитута не противоречит целям, для которых осуществляется изъятие (п. 4 ст. 279 ГК РФ).

Срок установления публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного в границах земель, уже зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, не может превышать срок резервирования.
Сервитут, согласно ст. 276 ГК РФ, прекращается досрочно по требованию собственника участка (в т.ч. в судебном порядке):
- ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен <1>;
- когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с целевым назначением.
--------------------------------
<1> В п. 6 Обзора подтверждено, что инициатором прекращения сервитута по данному основанию может быть собственник как служащего участка, так и господствующего участка.

Основания досрочного прекращения публичного сервитута ЗК РФ специально не установлены, однако указано, что лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке (п. 8 ст. 23 ЗК РФ). К данным лицам может быть отнесен и правообладатель участка. При этом, поскольку сервитут устанавливается нормативным актом, следует обращаться в суд с требованием о признании его недействующим в порядке гл. 21 КАС РФ.
Закон N 257-ФЗ предусматривает специальные основания для досрочного прекращения публичного сервитута (п. п. 4.8, 4.10 ст. 25):
a) добровольный отказ обладателя публичного сервитута от его осуществления;
b) решение суда (аналог п. 8 ст. 23 ЗК РФ);
c) по требованию владельца автомобильной дороги, земельный участок в границах полосы отвода которой обременен публичным сервитутом, в судебном порядке <1>, если:
- обладатель публичного сервитута не осуществляет деятельность, для которой был установлен сервитут, в течение трех и более лет;
- обладатель публичного сервитута осуществляет деятельность, для которой был установлен сервитут, с нарушением требований технических регламентов, федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов.
--------------------------------
<1> Так как основанием прекращения публичного сервитута является любое решение суда, представляется, что владелец автомобильной дороги должен иметь право обратиться в суд не только по указанным специальным основаниям. Иное толкование приведет к ограничению его права на защиту.

1.4.3. Права пользования участком
для размещения линейных объектов

Правовой режим территории при размещении линейных объектов

При анализе земельного участка особое внимание следует уделять размещенным в его границах либо на прилегающих участках инженерным сетям. Например, вокруг надземного или подземного трубопровода возникает охранная зона, режим которой может стать неприятным сюрпризом для многих застройщиков. При этом особо остро стоит вопрос определения охранной зоны вокруг подземных сооружений, которые визуально обнаружить не представляется возможным.
С точки зрения градостроительного законодательства такие охранные зоны относятся к категории "зоны с особыми условиями использования территории" наравне с СЗЗ, зонами охраны ОКН, водоохранными и прочими зонами (п. 4 ст. 1 ГрК РФ). Как следует из пп. 1 п. 2 ст. 56 ЗК РФ, особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах являются ограничением прав на землю.
Единственное, что объединяет все эти зоны, - для застройщика они создают те или иные ограничения деятельности на соответствующей части земельного участка. В остальном же основания возникновения, размер и режим зоны различны и устанавливаются законодательством в соответствующей сфере.

Кадастровый учет и регистрация охранных зон

В соответствии с пп. 3 п. 2 ст. 7 Закона N 218-ФЗ в состав Единого государственного реестра недвижимости входит самостоятельный реестр сведений о границах зон с особыми условиями использования территории и прочих зон, так или иначе обременяющих земельные участки. Согласно пп. 5 п. 5 ст. 8 Закона N 218-ФЗ сведения о том, что участок полностью или частично расположен в границах территории с особыми условиями использования территории, включаются в кадастр недвижимости, который является составной частью Единого государственного реестра недвижимости.
Как следует из ст. 10 Закона N 218-ФЗ, в ЕГРН вносятся следующие сведения о зонах с особыми условиями использования территорий:
1) индивидуальные обозначения таких зон и территорий (вид, тип, номер, индекс и другие обозначения);
2) описание местоположения границ таких зон и территорий;
3) наименования органов государственной власти или органов местного самоуправления, принявших решения об установлении таких зон, о создании таких территорий;
4) реквизиты решений органов государственной власти или органов местного самоуправления об установлении или изменении таких зон, о создании или об изменении таких территорий и источники официального опубликования этих решений или указания на положения НПА, на основании которых установлены зоны с особыми условиями использования территорий, в случае, если такими НПА не предусмотрено принятие решений об установлении зон с особыми условиями использования территорий;
5) реквизиты соглашения о создании особой экономической зоны, территории опережающего социально-экономического развития, зоны территориального развития в Российской Федерации;
6) содержание ограничений использования объектов недвижимости в пределах таких зон или территорий (в отношении зон с особыми условиями использования территорий, территориальных зон, территорий объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территорий);
7) реквизиты решений Правительства Российской Федерации о создании, увеличении площади или досрочном прекращении существования особой экономической зоны, территории опережающего социально-экономического развития, зоны территориального развития в Российской Федерации, игорной зоны.
Подпункт 9 п. 1 ст. 32 Закона N 218-ФЗ предписывает органам государственной власти и органам местного самоуправления направлять документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случае принятия ими решений об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями использования территорий.
При этом в соответствии со ст. 46 Закона N 221-ФЗ сведения об установленных до дня вступления в силу данного Закона зонах с особыми условиями использования территорий, содержащиеся в документах, хранящихся в государственном фонде данных, полученных в результате землеустройства в сроки и в порядке, которые установлены органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, подлежат внесению в ГКН.
Отдельные положения отраслевых нормативных актов прямо устанавливают, что охранная зона считается установленной с момента осуществления ее кадастрового учета <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 6 Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 24.02.2009 N 160.

Исходя из описанных выше норм, казалось бы, запросив обычную кадастровую выписку, можно установить, какие охранные зоны установлены в отношении земельного участка, и сопоставить данные зоны с планируемым к осуществлению проектом застройки, однако это не так.
В соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 12.12.2014 N 798 до 1 января 2017 года был установлен переходный период, в рамках которого Росреестр должен был включить в ЕГРН сведения об установленных до вступления в силу Закона N 221-ФЗ зонах с особыми условиями использования территорий.
Однако в соответствии с ч. 2 ст. 5 Закона N 252-ФЗ <1> сведения о местоположении границ зон с особыми условиями использования территории подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости до 1 января 2022 года.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 13.07.2015 N 252-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Соответственно, предполагается, что сведения обо всех уже существующих зонах с особыми условиями использования будут внесены в ЕГРН к 2022 г. Вместе с тем имеющийся опыт выполнения государственными и муниципальными органами Приказа Минэкономразвития России от 12.12.2014 N 798, к сожалению, позволяет усомниться в том, что к указанному сроку сведения обо всех существующих зонах будут внесены в ЕГРН.
Необходимо отметить, что Законом N 252-ФЗ в ЗК РФ и ГрК РФ внесены изменения, направленные на дополнительное создание условий для внесения сведений о зонах с особыми условиями использования в ЕГРН, информирование правообладателей земельных участков, попадающих в соответствующие зоны, об их установлении, а также унификацию порядка установления охранных зон в отношении будущих объектов.
Так, в соответствии с п. п. 5.1, 5.2 ст. 87 ЗК РФ обязательным приложением к решению об установлении зоны с особыми условиями использования территории являются сведения о границах такой зоны, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости. Подготовка такого описания, перечня координат характерных точек границ зоны обеспечивается правообладателями указанных объектов.
Пункт 5.3 ст. 87 ЗК РФ предусматривает обязательное уведомление правообладателей земельных участков, включенных в границы зоны с особыми условиями использования территории, об ограничениях использования земельных участков в границах такой зоны в течение 15 дней с даты внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об установлении такой зоны. Указанные изменения в ЗК РФ вступили в силу с 1 января 2016 г.
Постановлением N 662 <1> утверждены Правила уведомления правообладателей земельных участков, включенных в границы зоны с особыми условиями использования территории, об ограничениях использования земельных участков в границах такой зоны (далее - Правила).
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 12.07.2016 N 662 "Об уведомлении правообладателей земельных участков, включенных в границы зоны с особыми условиями использования территории, об ограничениях использования земельных участков в границах такой зоны".

Правила предусматривают направление уведомления правообладателям земельных участков о попадании земельных участков в зоны с особыми условиями использования:
- по адресу электронной почты правообладателя земельного участка, который содержится в ЕГРН;
- почтовым отправлением по почтовому адресу правообладателя земельного участка, который содержится в ЕГРН и по которому осуществляется связь с правообладателем земельного участка (при отсутствии в ЕГРН сведений об адресе электронной почты правообладателя земельного участка).
Соответственно, наличие контактной информации правообладателя земельного участка в ЕГРН приобретает еще большее значение, и контроль за ее внесением полностью отвечает интересам правообладателей.
В уведомлении должны быть указаны следующие сведения:
- наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего решение об установлении зоны, реквизиты такого решения;
- дата внесения в кадастр недвижимости сведений об установлении зоны;
- индивидуальное обозначение (вид, тип, номер, индекс и т.п.) зоны;
- описание местоположения границ зоны;
- содержание ограничений использования объектов недвижимости в границах зоны;
- кадастровые номера земельных участков, включенных в границы зоны и принадлежащих правообладателю.
Несмотря на отсутствие прямого указания на это в Правилах, из смысла п. 5.3 ст. 87 ЗК РФ, а также самих Правил следует, что уведомление правообладателей земельных участков о попадании земельных участков в зоны с особыми условиями использования должно осуществляться Росреестром.
Унификация правил в части установления охранных зон объектов связана с внесением изменений в ГрК РФ, вступивших в силу с 1 января 2018 г.
Так, в соответствии с пп. 13 п. 3 ст. 55 ГрК РФ в случае подачи заявления о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства, являющегося объектом электроэнергетики, системы газоснабжения, транспортной инфраструктуры, трубопроводного транспорта или связи, и если для эксплуатации этого объекта в соответствии с федеральными законами требуется установление охранной зоны, для принятия решения на ввод объекта в эксплуатацию необходимо представить подготовленные в электронной форме текстовое и графическое описания местоположения границ охранной зоны, перечень координат характерных точек границ такой зоны. При этом местоположение границ такой зоны должно быть согласовано с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об установлении такой зоны (границ такой зоны), за исключением случаев, если указанные органы являются органами, выдающими разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.
Одновременно в п. 10.2 ст. 55 ГрК РФ предусмотрено, что в указанном случае обязательным приложением к разрешению на ввод объекта в эксплуатацию являются представленные заявителем текстовое и графическое описания местоположения границ охранной зоны, перечень координат характерных точек границ такой зоны. При этом данное разрешение одновременно является решением об установлении охранной зоны указанного объекта.
Вместе с тем при всей положительной направленности приведенных изменений необходимо отметить, что существует сформировавшаяся судебная практика в отношении действия уже установленных охранных зон, согласно которой охранная зона инженерных сетей, построенных в советский период, не требовала кадастрового учета и, соответственно, ограничения такой зоны действуют без кадастрового учета и в настоящее время <1>.
--------------------------------
<1> Определение ВАС РФ от 04.06.2013 N ВАС-6464/13 по делу N А65-30854/2011.

Ситуацию с "невыявленными" зонами, к сожалению, не исправляет наличие в п. 6 ст. 56 ЗК РФ нормы о том, что охранные зоны являются обременением земельного участка и подлежат государственной регистрации в качестве таковых.
К сожалению, правоприменительная практика государственных органов игнорирует норму ЗК РФ. Так, Росреестр как орган, ответственный за регистрацию прав на недвижимое имущество и ограничений (обременений) такого имущества, полагает, что ограничение участка в виде охранной зоны не подлежит государственной регистрации <1>. К похожему выводу приходят и суды <2>. Основным аргументом судов является то, что создание охранной зоны и ограничения по использованию земельного участка в охранной зоне связаны с самим фактом существования опасного объекта, а не с регистрацией охранной зоны. Очевидно, с учетом комплексных нововведений в законодательство данный подход должен измениться.
--------------------------------
<1> Письмо Росреестра от 18.12.2014 N 14-17484/14.
<2> Апелляционное определение Верховного Суда Республики Татарстан от 13.11.2014 по делу N 33-15312/2014.

Также можно говорить о том, что определенные предпосылки для отхода от приведенной судебной практики уже существуют. Так, ВС РФ не поддержал доводы нижестоящих судов о признании построек самовольными ввиду их возведения с нарушением минимального расстояния до газопровода, построенного в 1973 г., поскольку информация о наличии газопровода отсутствовала на картах землепользователей в исполкомах районных (городских) Советов народных депутатов, а именно это обстоятельство имело юридическое значение для решения вопроса о том, являлись ли действия правообладателя по возведению на земельном участке садового дома противоправными <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 26.09.2017 N 9-КГ17-11.

Убытки правообладателя участка, в границах которого
находится охранная зона

При последующем выявлении "скрытой" охранной зоны существует возможность получения компенсации с сетевой организации за невозможность полноценного использования земельного участка.
В силу пп. 4 п. 1 ст. 57 ЗК РФ возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду, подлежат убытки, причиненные ограничением прав собственников земельных участков.
Более подробно о сложившейся практике реализации ст. 57 ЗК РФ мы рассказали в разделе, посвященном санитарно-защитным зонам.
Исходя из комплексного толкования указанных выше норм право на возмещение убытков имеют те правообладатели земельных участков, чьи права были обременены. Последующие приобретатели земельных участков такого права не имеют <1>. Таким образом, если застройщик не являлся правообладателем земельного участка на момент, когда осуществлялась прокладка той или иной сети, он не может получить какую-либо компенсацию от сетевой компании за невозможность использования части своих земель.
--------------------------------
<1> Определение Ленинградского областного суда от 09.10.2013 N 33-4661/2013; Постановление Восемнадцатого ААС от 22.01.2014 по делу N А07-13987/2013.

Права на земельный участок для размещения
на нем линейного объекта

С учетом того, что перспективы компенсации вреда носят призрачный характер, нельзя не проанализировать вопрос о возможности иного способа защиты прав собственника участка - взыскание платы за размещение в границах земельного участка линейного объекта, который и стал причиной установления охранной зоны.
Между тем исходя из п. 8 ст. 90 ЗК РФ земельные участки, предоставленные под строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов трубопроводного транспорта, предоставляются на период осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта таких объектов. На земельные участки, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам, оформление прав собственников объектов трубопроводного транспорта в порядке, установленном ЗК РФ, не требуется. У собственников земельных участков возникают ограничения прав в связи с установлением охранных зон таких объектов.
Из данной нормы следует, что собственник трубопровода не "использует" земельный участок, в границах которого расположен трубопровод. Получать соответствующий земельный участок в аренду либо устанавливать сервитут сетевой организации не требуется, а соответственно, не требуется и выплачивать какие-либо денежные средства правообладателю такого участка.

Регулирование охранных зон

Таблица 6. РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАННЫХ ЗОН

N п/п	Охраняемый элемент	Нормативный акт	
1	Газопроводы	Правила охраны газораспределительных сетей, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 20.11.2000 N 878. Правила охраны магистральных газопроводов, утвержденные Постановлением Правительства от 08.09.2017 N 1083	
2	Магистральный трубопровод	Правила охраны магистральных трубопроводов, утвержденные Минтопэнерго РФ 29.04.1992, Постановлением Госгортехнадзора РФ от 22.04.1992 N 9	
3	Тепловая сеть	Типовые правила охраны коммунальных тепловых сетей, утвержденные Приказом Минстроя РФ от 17.08.1992 N 197	
4	Объекты электросетевого хозяйства	Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 24.02.2009 N 160	
5	Объекты по производству электрической энергии	Правила установления охранных зон объектов по производству электрической энергии и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18.11.2013 N 1033	
6	Железная дорога	Постановление Правительства РФ от 12.10.2006 N 611 "О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог". Приказ Минтранса РФ от 06.08.2008 N 126	
7	Пункты наблюдения за состоянием окружающей среды	Положение о создании охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 27.08.1999 N 972	
8	Пункты геодезической, нивелирной, гравиметрической сетей	Правила установления охранных зон пунктов государственной геодезической сети, государственной нивелирной сети и государственной гравиметрической сети, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 12.10.2016 N 1037	
9	Линии и сооружения связи	Правила охраны линий и сооружений связи Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 09.06.1995 N 578	
10	Гидроэнергетические объекты	Правила установления охранных зон для гидроэнергетических объектов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 06.09.2012 N 884	

Размеры и режим охранных зон газопроводов

Таблица 7. РАЗМЕР ОХРАННОЙ ЗОНЫ ГАЗОПРОВОДОВ

N п/п	Описание охранной зоны	Размер	
1	Вдоль трасс наружных газопроводов	2 метра вдоль трассы	
2	Вдоль трасс подземных газопроводов из полиэтиленовых труб при использовании медного провода для обозначения трассы газопровода	3 метра от газопровода со стороны провода и 2 метра - с противоположной стороны	
3	Вдоль трасс наружных газопроводов на вечномерзлых грунтах независимо от материала труб	10 метров с каждой стороны газопровода	
4	Вокруг отдельно стоящих газорегуляторных пунктов	10 метров от границ этих объектов	
5	Для газорегуляторных пунктов, пристроенных к зданиям	Не регламентируется	
6	Вдоль трасс межпоселковых газопроводов, проходящих по лесам и древесно-кустарниковой растительности	В виде просек шириной 6 метров, по 3 метра с каждой стороны газопровода	
7	Для надземных участков газопроводов расстояние от деревьев до трубопровода	Не менее высоты деревьев в течение всего срока эксплуатации газопровода	

В границах охранной зоны газопроводов запрещается:
1. Строить объекты жилищно-гражданского и производственного назначения.
2. Сносить и реконструировать мосты, коллекторы, автомобильные и железные дороги с расположенными на них газораспределительными сетями без предварительного выноса этих газопроводов по согласованию с эксплуатационными организациями.
3. Разрушать берегоукрепительные сооружения, водопропускные устройства, земляные и иные сооружения, предохраняющие газораспределительные сети от разрушений.
4. Перемещать, повреждать, засыпать и уничтожать опознавательные знаки, контрольно-измерительные пункты и другие устройства газораспределительных сетей.
5. Устраивать свалки и склады, разливать растворы кислот, солей, щелочей и других химически активных веществ.
6. Огораживать и перегораживать охранные зоны, препятствовать доступу персонала эксплуатационных организаций к газораспределительным сетям, проведению обслуживания и устранению повреждений газораспределительных сетей.
7. Разводить огонь и размещать источники огня.
8. Рыть погреба, копать и обрабатывать почву сельскохозяйственными и мелиоративными орудиями и механизмами на глубину более 0,3 метра.
9. Открывать калитки и двери газорегуляторных пунктов, станций катодной и дренажной защиты, люки подземных колодцев, включать или отключать электроснабжение средств связи, освещения и систем телемеханики.
10. Набрасывать, приставлять и привязывать к опорам и надземным газопроводам, ограждениям и зданиям газораспределительных сетей посторонние предметы, лестницы, влезать на них.
11. Самовольно подключаться к газораспределительным сетям.
Иные ограничения в охранной зоне см. в табл. 8.

Таблица 8. ОГРАНИЧЕНИЯ В ОХРАННОЙ ЗОНЕ ГАЗОПРОВОДОВ

N п/п	Виды действий	Ограничения	
1	Лесохозяйственные, сельскохозяйственные и другие работы, не подпадающие под ограничения, указанные выше, и не связанные с нарушением земельного горизонта и обработкой почвы на глубину более 0,3 метра	Требуется предварительное письменное уведомление эксплуатирующей организации не менее чем за 3 рабочих дня до начала работ	
2	Хозяйственная деятельность в охранных зонах газораспределительных сетей, при которой производится нарушение поверхности земельного участка и обработка почвы на глубину более 0,3 метра	Требуется письменное разрешение эксплуатирующей организации	
3	Работы в охранной зоне газораспределительной сети	Требуется не менее чем за 3 рабочих дня до начала работ пригласить представителя эксплуатационной организации на место производства работ	

Размеры и режим охранных зон магистральных трубопроводов

Таблица 9. РАЗМЕРЫ ОХРАННЫХ ЗОН МАГИСТРАЛЬНЫХ ТРУБОПРОВОДОВ

N п/п	Описание охранной зоны	Размер	
1	Вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты, нефтяной и искусственный углеводородные газы	25 метров от оси трубопровода с каждой стороны	
2	Вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих сжиженные углеводородные газы, нестабильные бензин и конденсат	100 метров от оси трубопровода с каждой стороны	
3	Вдоль трасс многониточных трубопроводов	На указанных выше расстояниях от осей крайних трубопроводов	
4	Вдоль подводных переходов	От осей крайних ниток переходов на 100 метров с каждой стороны	
5	Вокруг емкостей для хранения и разгазирования конденсата, земляных амбаров для аварийного выпуска продукции	От границ территорий указанных объектов 50 метров во все стороны	
6	Вокруг технологических установок подготовки продукции к транспорту, головных и промежуточных перекачивающих и наливных насосных станций, резервуарных парков, компрессорных и газораспределительных станций, узлов измерения продукции, наливных и сливных эстакад, станций подземного хранения газа, пунктов подогрева нефти, нефтепродуктов	От границ территорий указанных объектов на 100 метров во все стороны	

В охранной зоне магистральных трубопроводов запрещается:
1. Перемещать, засыпать и ломать опознавательные и сигнальные знаки, контрольно-измерительные пункты.
2. Открывать люки, калитки и двери необслуживаемых усилительных пунктов кабельной связи, ограждений узлов линейной арматуры, станций катодной и дренажной защиты, линейных и смотровых колодцев и других линейных устройств, открывать и закрывать краны и задвижки, отключать или включать средства связи, энергоснабжения и телемеханики трубопроводов.
3. Устраивать всякого рода свалки, выливать растворы кислот, солей и щелочей.
4. Разрушать берегоукрепительные сооружения, водопропускные устройства, земляные и иные сооружения (устройства), предохраняющие трубопроводы от разрушения, а прилегающую территорию и окружающую местность - от аварийного разлива транспортируемой продукции.
5. Бросать якоря, проходить с отданными якорями, цепями, лотами, волокушами и тралами, производить дноуглубительные и землечерпальные работы.
6. Разводить огонь и размещать какие-либо открытые или закрытые источники огня.
В охранной зоне допускается по согласованию с эксплуатирующей организацией:
1. Возводить любые постройки и сооружения.
2. Высаживать деревья и кустарники всех видов, складировать корма, удобрения, материалы, сено и солому, располагать коновязи, содержать скот, выделять рыбопромысловые участки, производить добычу рыбы, а также водных животных и растений, устраивать водопои, производить колку и заготовку льда.
3. Сооружать проезды и переезды через трассы трубопроводов, устраивать стоянки автомобильного транспорта, тракторов и механизмов, размещать сады и огороды.
4. Производить мелиоративные земляные работы, сооружать оросительные и осушительные системы.
5. Производить всякого рода открытые и подземные, горные, строительные, монтажные и взрывные работы, планировку грунта.
6. Производить геологосъемочные, геологоразведочные, поисковые, геодезические и другие изыскательские работы, связанные с устройством скважин, шурфов и взятием проб грунта (кроме почвенных образцов).
Предприятию трубопроводного транспорта разрешается:
1. Подъезд в соответствии со схемой проездов, согласованной с землепользователем, автомобильного транспорта и других средств к трубопроводу и его объектам для обслуживания и проведения ремонтных работ.
В аварийных ситуациях разрешается подъезд к трубопроводу и сооружениям на нем по маршруту, обеспечивающему доставку техники и материалов для устранения аварий с последующим оформлением и оплатой нанесенных убытков землевладельцам.
Если трубопроводы проходят по территории запретных зон и специальных объектов, то соответствующие организации должны выдавать работникам, обслуживающим эти трубопроводы, пропуска для проведения осмотров и ремонтных работ в любое время суток.
2. Устройство в пределах охранной зоны шурфов для проверки качества изоляции трубопроводов и состояния средств их электрохимической защиты от коррозии и производство других земляных работ, необходимых для обеспечения нормальной эксплуатации трубопроводов, с предварительным (не менее чем за 5 суток до начала работ) уведомлением об этом землепользователя.
3. Вырубка деревьев при авариях на трубопроводах, проходящих через лесные угодья, с последующим оформлением в установленном порядке лесорубочных билетов и с очисткой мест от порубочных остатков.
В случае необходимости предприятия трубопроводного транспорта могут осуществлять в процессе текущего содержания трубопроводов рубку леса в их охранных зонах с оформлением лесорубочных билетов на общих основаниях. Полученная при этом древесина используется указанными предприятиями.
Основные правила производства работ в охранной зоне:
1. Любые работы и действия, производимые в охранных зонах трубопроводов, кроме ремонтно-восстановительных и сельскохозяйственных работ, могут выполняться только по получении разрешения на производство работ в охранной зоне магистрального трубопровода от предприятия трубопроводного транспорта.
Разрешение на производство работ может быть выдано только при условии наличия у производителя работ проектной и исполнительной документации, на которой нанесены действующие трубопроводы.
2. До выдачи разрешения на производство работ в охранных зонах трубопровода производственное подразделение предприятия трубопроводного транспорта, эксплуатирующее участок трубопровода, пролегающий в зоне этих работ, выполняет обследование этого участка с целью определения его технического состояния и безопасности, а также уточнения положения трубопровода и всех его сооружений. В случае когда установлено, что техническое состояние участка трубопровода требует выполнения ремонтных работ для предотвращения возможного его разрушения или утечки транспортируемой продукции, предприятие трубопроводного транспорта имеет право временно (до окончания ремонта) запретить проведение любых, в том числе сельскохозяйственных, работ, кроме связанных с ремонтом.
3. Предприятия, организации или отдельные граждане, имеющие намерение производить работы в охранных зонах, обязаны не позднее чем за 5 суток до начала работ, требующих присутствия представителя предприятия трубопроводного транспорта, пригласить этого представителя на место производства работ.
4. При обнаружении на месте производства работ подземных коммуникаций и сооружений, не указанных в проектной документации, работы должны быть немедленно остановлены, приняты меры по обеспечению сохранности этих коммуникаций и сооружений, установлению их принадлежности и вызова представителя эксплуатационной организации.

Размеры и режим охранных зон тепловых сетей

На федеральном уровне размер и режим охранной зоны тепловых сетей регулируются Типовыми правилами охраны коммунальных тепловых сетей, утвержденными Приказом Минстроя РФ от 17.08.1992 N 197. Однако этот документ не устанавливает конкретных ограничений. В каждом населенном пункте на основе указанных Типовых правил могут устанавливаться местные правила охраны тепловых сетей с учетом конкретных условий, однако без снижения требований, установленных Типовыми правилами.
Охранные зоны тепловых сетей устанавливаются вдоль трасс прокладки тепловых сетей в виде земельных участков шириной, определяемой углом естественного откоса грунта, но не менее 3 метров в каждую сторону, считая от края строительных конструкций тепловых сетей или от наружной поверхности изолированного теплопровода бесканальной прокладки.
Расстояние от конструкций тепловой сети до зданий, строений, сооружений устанавливается приложением А к СП 124.13330.2012. "Свод правил. Тепловые сети. Актуализированная редакция СНиП 41-02-2003", утвержденному Приказом Минрегиона России от 30.06.2012 N 280. Однако несмотря на то, что под наименованием приложения создатели Свода правил сделали пометку "обязательное", исходя из Перечня обязательных к применению стандартов и сводов правил <1>, данное приложение обязательным не является.
--------------------------------
<1> Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденный Постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 N 1521.

В границах охранной зоны тепловых сетей запрещается:
1. Размещать автозаправочные станции, хранилища горюче-смазочных материалов, складировать агрессивные химические материалы.
2. Загромождать подходы и подъезды к объектам и сооружениям тепловых сетей, складировать тяжелые и громоздкие материалы, возводить временные строения и заборы.
3. Устраивать спортивные и игровые площадки, неорганизованные рынки, остановочные пункты общественного транспорта, стоянки всех видов машин и механизмов, гаражи, огороды и т.п.
4. Устраивать всякого рода свалки, разжигать костры, сжигать бытовой мусор или промышленные отходы.
5. Производить работы ударными механизмами, производить сброс и слив едких и коррозионно-активных веществ и горюче-смазочных материалов.
6. Проникать в помещения павильонов, центральных и индивидуальных тепловых пунктов посторонним лицам.
7. Снимать покровный металлический слой тепловой изоляции.
8. Занимать подвалы зданий, особенно имеющих опасность затопления, в которых проложены тепловые сети или оборудованы тепловые вводы под мастерские, склады, для иных целей.
Разрешается с письменного согласия сетевой организации:
1. Производить строительство, капитальный ремонт, реконструкцию или снос любых зданий и сооружений.
2. Производить земляные работы, планировку грунта, посадку деревьев и кустарников, устраивать монументальные клумбы.
3. Производить погрузочно-разгрузочные работы, а также работы, связанные с разбиванием грунта и дорожных покрытий.
4. Сооружать переезды и переходы через трубопроводы тепловых сетей.
Основные правила производства работ в охранной зоне:
1. Проведение перечисленных работ должно согласовываться с владельцами тепловых сетей не менее чем за 3 дня до начала работ. Присутствие представителя владельца тепловых сетей необязательно, если это предусмотрено согласованием.
2. При обнаружении утечки пара или воды из-за повреждений трубопроводов тепловой сети, при обнаружении теплопроводов, не указанных в документации, производитель работ обязан прекратить проведение работ и немедленно поставить в известность предприятие, в ведении которого находятся данные тепловые сети.

Электрические сети

Таблица 10. РАЗМЕРЫ ОХРАННЫХ ЗОН ЭЛЕКТРИЧЕСКИХ СЕТЕЙ

N п/п	Вид зоны	Размер зоны	
1	Вдоль воздушных линий электропередачи	По обе стороны линии электропередачи от крайних проводов при неотклоненном их положении на расстоянии согласно таблице размеров охранных зон вдоль воздушных линий электропередачи (таблица 11)	
2	Вдоль подземных кабельных линий электропередачи	От крайних кабелей на расстоянии 1 метра (при прохождении кабельных линий напряжением до 1 киловольта в городах под тротуарами на 0,6 метра в сторону зданий и сооружений и на 1 метр в сторону проезжей части улицы)	
3	Вдоль подводных кабельных линий электропередачи	По обе стороны линии от крайних кабелей на расстоянии 100 метров	
4	Вдоль переходов воздушных линий электропередачи через водоемы (реки, каналы, озера и др.)	От крайних проводов при неотклоненном их положении для судоходных водоемов на расстоянии 100 метров, для несудоходных водоемов - на расстоянии, предусмотренном для установления охранных зон вдоль воздушных линий электропередачи	
5	Вокруг подстанций	От всех сторон ограждения подстанции по периметру на расстоянии, указанном в таблице размеров охранных зон вдоль воздушных линий электропередачи, применительно к высшему классу напряжения подстанции	

Таблица 11. РАЗМЕРЫ ОХРАННЫХ ЗОН ВДОЛЬ ВОЗДУШНЫХ ЛИНИЙ
ЭЛЕКТРОПЕРЕДАЧИ

N п/п	Проектный номинальный класс напряжения, кВ	Расстояние, м	
1	До 1	2 (для линий с самонесущими или изолированными проводами, проложенных по стенам зданий, конструкциям и т.д., охранная зона определяется в соответствии с установленными нормативными правовыми актами минимальными допустимыми расстояниями от таких линий)	
2	1 - 20	10 (5 - для линий с самонесущими или изолированными проводами, размещенных в границах населенных пунктов)	
3	35	15	
4	110	20	
5	150, 220	25	
6	300, 500, +/- 400	30	
7	750, +/- 750	40	
8	1 150	55	

В охранных зонах запрещается осуществлять любые действия, которые могут нарушить безопасную работу объектов электросетевого хозяйства, в том числе привести к их повреждению или уничтожению, и (или) повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан и имуществу физических или юридических лиц, а также повлечь нанесение экологического ущерба и возникновение пожаров, в том числе:
1. Набрасывать на провода и опоры воздушных линий электропередачи посторонние предметы, а также подниматься на опоры воздушных линий электропередачи.
2. Размещать любые объекты и предметы (материалы) в пределах созданных в соответствии с требованиями нормативно-технических документов проходов и подъездов для доступа к объектам электросетевого хозяйства, а также проводить любые работы и возводить сооружения, которые могут препятствовать доступу к объектам электросетевого хозяйства, без создания необходимых для такого доступа проходов и подъездов.
3. Находиться в пределах огороженной территории и помещениях распределительных устройств и подстанций, открывать двери и люки распределительных устройств и подстанций, производить переключения и подключения в электрических сетях (указанное требование не распространяется на работников, занятых выполнением разрешенных в установленном порядке работ), разводить огонь в пределах охранных зон вводных и распределительных устройств, подстанций, воздушных линий электропередачи, а также в охранных зонах кабельных линий электропередачи.
4. Размещать свалки.
5. Производить работы ударными механизмами, сбрасывать тяжести массой свыше 5 тонн, производить сброс и слив едких и коррозионных веществ и горюче-смазочных материалов (в охранных зонах подземных кабельных линий электропередачи).
Помимо указанных выше действий, в охранных зонах, установленных для объектов электросетевого хозяйства напряжением свыше 1 000 вольт, запрещается:
1. Складировать или размещать хранилища любых, в том числе горюче-смазочных, материалов.
2. Размещать детские и спортивные площадки, стадионы, рынки, торговые точки, полевые станы, загоны для скота, гаражи и стоянки всех видов машин и механизмов, проводить любые мероприятия, связанные с большим скоплением людей, не занятых выполнением разрешенных в установленном порядке работ (в охранных зонах воздушных линий электропередачи).
3. Использовать (запускать) любые летательные аппараты, в том числе воздушных змеев, спортивные модели летательных аппаратов (в охранных зонах воздушных линий электропередачи).
4. Бросать якоря с судов и осуществлять их проход с отданными якорями, цепями, лотами, волокушами и тралами (в охранных зонах подводных кабельных линий электропередачи).
5. Осуществлять проход судов с поднятыми стрелами кранов и других механизмов (в охранных зонах воздушных линий электропередачи).
Запрещается без письменного разрешения сетевой организации:
1. Строительство, капитальный ремонт, реконструкция или снос зданий и сооружений.
2. Горные, взрывные, мелиоративные работы, в том числе связанные с временным затоплением земель.
3. Посадка и вырубка деревьев и кустарников.
4. Дноуглубительные, землечерпальные и погрузочно-разгрузочные работы, добыча рыбы, других водных животных и растений придонными орудиями лова, устройство водопоев, колка и заготовка льда (в охранных зонах подводных кабельных линий электропередачи).
5. Проход судов, у которых расстояние по вертикали от верхнего крайнего габарита с грузом или без груза до нижней точки провеса проводов переходов воздушных линий электропередачи через водоемы менее минимально допустимого расстояния, в том числе с учетом максимального уровня подъема воды при паводке.
6. Проезд машин и механизмов, имеющих общую высоту с грузом или без груза от поверхности дороги более 4,5 метра (в охранных зонах воздушных линий электропередачи).
7. Земляные работы на глубине более 0,3 метра (на вспахиваемых землях на глубине более 0,45 метра), а также планировка грунта (в охранных зонах подземных кабельных линий электропередачи).
8. Полив сельскохозяйственных культур в случае, если высота струи воды может составить свыше 3 метров (в охранных зонах воздушных линий электропередачи).
9. Полевые сельскохозяйственные работы с применением сельскохозяйственных машин и оборудования высотой более 4 метров (в охранных зонах воздушных линий электропередачи) или полевые сельскохозяйственные работы, связанные со вспашкой земли (в охранных зонах кабельных линий электропередачи).
В охранных зонах, установленных для объектов электросетевого хозяйства напряжением до 1 000 вольт, помимо указанных выше действий, без письменного решения о согласовании сетевых организаций запрещается:
1. Размещать детские и спортивные площадки, стадионы, рынки, торговые точки, полевые станы, загоны для скота, гаражи и стоянки всех видов машин и механизмов, садовые, огородные и дачные земельные участки, объекты садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, объекты жилищного строительства, в том числе индивидуального (в охранных зонах воздушных линий электропередачи).
2. Складировать или размещать хранилища любых, в том числе горюче-смазочных материалов.
3. Устраивать причалы для стоянки судов, барж и плавучих кранов, бросать якоря с судов и осуществлять их проход с отданными якорями, цепями, лотами, волокушами и тралами (в охранных зонах подводных кабельных линий электропередачи).

1.4.4. Водоохранная зона и прибрежная защитная полоса

Определение понятия водоохранной зоны и особенности ее правового режима закреплены в ст. 65 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ). Согласно п. 1 указанной статьи водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.
Из этого определения следует, что к водоохранным зонам относятся территории по факту их примыкания к водным объектам. В связи с этим на них устанавливается особый правовой режим хозяйственной деятельности, и специального акта об отнесении такой территории к водоохранной зоне не требуется.
Вместе с тем в силу п. 5(1) Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов <1> границы водоохранных зон и границы прибрежных защитных полос водных объектов считаются установленными с даты внесения сведений о них в государственный кадастр недвижимости.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 10.01.2009 N 17 (в ред. от 29.04.2016) "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов".

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территории которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.
За пределами территорий городов и других населенных пунктов ширина водоохранной зоны рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и ширина их прибрежной защитной полосы устанавливаются от соответствующей береговой линии (границы водного объекта), а ширина водоохранной зоны морей и ширина их прибрежной защитной полосы - от линии максимального прилива. При наличии централизованных ливневых систем водоотведения и набережных границы прибрежных защитных полос этих водных объектов совпадают с парапетами набережных, ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной.
Ширина водоохранной зоны составляет:
1) для рек или ручьев протяженностью от их истока:
до 10 км - 50 м (совпадает с прибрежной защитной полосой);
от 10 до 50 км - 100 м;
от 50 км и более - 200 м;
2) для озера, водохранилища, за исключением озера, расположенного внутри болота, или озера, водохранилища с акваторией менее 0,5 кв. км - 50 м;
3) для водохранилища, расположенного на водотоке, - равна ширине водоохранной зоны этого водотока;
4) для моря - 500 м;
5) для магистральных или межхозяйственных каналов - совпадает по ширине с полосами отводов таких каналов;
6) для рек, их частей, помещенных в закрытые коллекторы, - не устанавливается.
Границы водоохранной зоны озера Байкал устанавливаются Законом РФ от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал".
Радиус водоохранной зоны для истоков реки, ручья - 50 м.
Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет от 30 до 50 метров.
Ширина прибрежной защитной полосы реки, озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере 200 метров.
На территориях населенных пунктов при наличии централизованных ливневых систем водоотведения и набережных границы прибрежных защитных полос совпадают с парапетами набережных. Ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной. При отсутствии набережной ширина водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы измеряется от береговой линии (границы водного объекта).
Установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе посредством специальных информационных знаков, осуществляется в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 10.01.2009 N 17.
Сведения о границах водоохранных зон и границах прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе картографические материалы, в месячный срок представляются в Федеральное агентство водных ресурсов для внесения их в государственный водный реестр в соответствии с Положением о ведении государственного водного реестра <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 28.04.2007 N 253 "Об утверждении Положения о ведении государственного водного реестра".

Собственники земель, землевладельцы и землепользователи земельных участков, на землях которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы водных объектов, обеспечивают беспрепятственный доступ представителей органов государственной власти в целях осуществления размещения на соответствующих земельных участках специальных информационных знаков и поддержания их в надлежащем состоянии.

Правовой режим водоохранных зон и прибрежной
защитной полосы

В границах водоохранных зон запрещается (п. 15 ст. 65 ВК РФ):
1) использование сточных вод в целях регулирования плодородия почв;
2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов;
3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами;
4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие;
5) размещение автозаправочных станций, складов горюче-смазочных материалов (за исключением случаев, если автозаправочные станции, склады горюче-смазочных материалов размещены на территориях портов, судостроительных и судоремонтных организаций, инфраструктуры внутренних водных путей при условии соблюдения требований законодательства в области охраны окружающей среды и ВК РФ), станций технического обслуживания, используемых для технического осмотра и ремонта транспортных средств, осуществление мойки транспортных средств;
6) размещение специализированных хранилищ пестицидов и агрохимикатов, применение пестицидов и агрохимикатов;
7) сброс сточных, в том числе дренажных, вод;
8) разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых (за исключением случаев, если разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых осуществляются пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу иных видов полезных ископаемых, в границах предоставленных им в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах горных отводов и (или) геологических отводов на основании утвержденного технического проекта в соответствии со ст. 19.1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах").
Согласно п. 16 ст. 65 ВК РФ в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Выбор типа сооружения, обеспечивающего охрану водного объекта от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод, осуществляется с учетом необходимости соблюдения установленных в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов.
Под сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод, понимаются:
1) централизованные системы водоотведения (канализации), централизованные ливневые системы водоотведения;
2) сооружения и системы для отведения (сброса) сточных вод в централизованные системы водоотведения (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод), если они предназначены для приема таких вод;
3) локальные очистные сооружения для очистки сточных вод (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод), обеспечивающие их очистку, исходя из нормативов, установленных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и ВК РФ;
4) сооружения для сбора отходов производства и потребления, а также сооружения и системы для отведения (сброса) сточных вод (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод) в приемники, изготовленные из водонепроницаемых материалов.
В границах прибрежных защитных полос наряду с установленными ограничениями запрещается (п. 17 ст. 65 ВК РФ):
1) распашка земель;
2) размещение отвалов размываемых грунтов;
3) выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.
Помимо указанных ограничений, лесным законодательством устанавливается правовой режим в отношении лесов, расположенных в водоохранных зонах.
Так, в соответствии со ст. 104 Лесного кодекса РФ в лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещается:
1) проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных законом;
2) использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях;
3) ведение сельского хозяйства, за исключением сенокошения и пчеловодства;
4) создание и эксплуатация лесных плантаций;
5) размещение объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов, гидротехнических сооружений и объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению и разработкой месторождений углеводородного сырья.
Кроме того, особенности осуществления деятельности на территории лесов, расположенных в водоохранных зонах, предусмотрены Приказом Рослесхоза от 14.12.2010 N 485 <1>.
--------------------------------
<1> Приказ Рослесхоза от 14.12.2010 N 485 "Об утверждении особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов".

Важным является вопрос оборотоспособности земельных участков, находящихся в пределах водоохранных зон. В соответствии со ст. 27 ЗК РФ ограничения оборотоспособности таких участков не установлены. Судебной практикой также подтверждается, что действующее законодательство не содержит запрета на предоставление земельных участков, которые расположены в пределах водоохранной зоны. Следует учитывать лишь установленные ст. 65 ВК РФ ограничения хозяйственной и иной деятельности <1>. Аналогичной является ситуация с предоставлением в собственность земельных участков, расположенных в прибрежных защитных полосах <2>.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение Челябинского областного суда от 23.05.2014 по делу N 11-5296/2014; Апелляционное определение Верховного Суда Республики Карелия от 31.03.2015 по делу N 33-1368/2015; Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 22.03.2016 по делу N 33-3053/2016.
<2> Определение Верховного Суда РФ от 14.08.2015 N 305-эс15-4893 по делу N А41-34563/13; Апелляционное определение Челябинского областного суда от 20.01.2015 по делу N 11-440/2015.

При этом нужно иметь в виду, что п. 6 ст. 6 ВК РФ установлено также понятие береговой полосы - полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования, предназначенная для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования - 20 метров. Исключение составляют каналы, реки и ручьи протяженностью от истока до устья не более 10 километров, ширина береговой полосы которых составляет 5 метров.
В соответствии с п. 8 ст. 27 ЗК РФ приватизация земельных участков в пределах береговой полосы запрещена. Кроме того, установлен запрет на ограничение публичного доступа на береговую полосу (п. 8 ст. 6 ВК РФ).
Постановлением N 377 <1> установлены периодичность определения местоположения береговой линии (в качестве общего правила предусмотрено, что установление береговой линии должно осуществляться не реже одного раза в 25 лет), порядок определения местоположения береговой линии и особенности определения местоположения береговой линии применительно к различным водным объектам.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 29.04.2016 N 377 "Об утверждении Правил определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности ее определения и о внесении изменений в Правила установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов".

1.4.5. Зоны защиты от водных объектов
(подтопления и затопления)

В соответствии с п. 16 ст. 1 ВК РФ затопление и подтопление являются одними из возможных форм негативного воздействия вод на определенные территории и объекты. Исходя из положений ст. 67.1 ВК РФ установление зон затопления и подтопления является специальным защитным мероприятием и осуществляется для предотвращения негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.
Порядок установления зон затопления, подтопления и их границы определяются на основании Постановления Правительства РФ от 18.04.2014 N 360 "Об определении границ зон затопления, подтопления" (далее - Постановление Правительства РФ N 360).
Так, в соответствии с п. 3 Постановления Правительства РФ N 360 границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта РФ, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах такой зоны, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости.
В соответствии с п. 5 Постановления Правительства РФ N 360 зоны затопления, подтопления считаются определенными с даты внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об их границах. Границы зон затопления, подтопления отображаются в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. На практике это означает, что при отсутствии сведений в ЕГРН и указанных документах данная зона не может считаться установленной, а значит, государственные и муниципальные органы не вправе ссылаться на имеющиеся в ее границах ограничения, например, отказывая в выдаче разрешения на строительство. Такой подход нашел отражение и в судебной практике <1>. Налицо явное различие с СЗЗ, отсутствие сведений в ЕГРН о которой, как было изложено ранее, не является для судов препятствием к признанию ее существования.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение Хабаровского краевого суда от 16.01.2015 по делу N 33-205/2015(33-8403/2014), Апелляционное определение Свердловского областного суда от 06.07.2016 по делу N 33а-11354/2016.

Приложение к Постановлению Правительства РФ N 360 содержит описание территорий, в отношении которых определяются зоны затоплений и подтоплений.
Так, зоны затоплений определяются в отношении территорий, прилегающих:
- к незарегулированным водотокам, когда территории затапливаются при половодьях и паводках однопроцентной обеспеченности (повторяемость один раз в 100 лет) либо в результате ледовых заторов и зажоров. В границах зон затопления устанавливаются территории, затапливаемые при максимальных уровнях воды 3-, 5-, 10-, 25- и 50-процентной обеспеченности (повторяемость 1, 3, 5, 10, 25 и 50 раз в 100 лет);
- естественным водоемам, затапливаемым при уровнях воды однопроцентной обеспеченности;
- водохранилищам, затапливаемым при уровнях воды, соответствующих форсированному подпорному уровню воды водохранилища;
- зарегулированным водотокам в нижних бьефах гидроузлов, затапливаемым при пропуске гидроузлами паводков расчетной обеспеченности.
Зоны подтопления определяются в отношении территорий, прилегающих к зонам затопления, повышение уровня грунтовых вод которых обусловливается подпором грунтовых вод уровнями высоких вод водных объектов.
В границах зон подтопления определяются:
а) территории сильного подтопления - при глубине залегания грунтовых вод менее 0,3 м;
б) территории умеренного подтопления - при глубине залегания грунтовых вод от 0,3 - 0,7 до 1,2 - 2 м от поверхности;
в) территории слабого подтопления - при глубине залегания грунтовых вод от 2 до 3 м.

Правовой режим зон затопления, подтопления

Согласно п. п. 2, 3 ст. 67.1 ВК РФ в границах зон затопления, подтопления запрещается:
1. Размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод.
Здесь следует подчеркнуть, что исходя из буквального толкования указанной нормы в ней не содержится безусловного запрета на строительство объектов капитального строительства в зонах затопления, подтопления, а указано лишь на невозможность такого строительства без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод в границах зон, обязанность проведения которых возлагается на собственника водного объекта. Вывод о том, что само по себе отнесение земельного участка к зоне затопления, подтопления не препятствует осуществлению на нем строительства, содержится в судебной практике <1>.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 01.07.2015 по делу N 33-5947-15.

2. Использование сточных вод в целях регулирования плодородия почв.
3. Размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов хранения и захоронения радиоактивных отходов.
4. Осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами.
Собственник водного объекта обязан осуществлять меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, осуществляются исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий (п. 7 ст. 67.1 ВК РФ).
Также необходимо отметить, что в силу указания п. 4 ст. 67.1 ВК РФ допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства сооружений инженерной защиты территорий и объектов от негативного воздействия вод.

1.4.6. Зоны санитарной охраны водных объектов

Исходя из п. 2 ст. 43 ВК РФ в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны, в которых запрещаются или ограничиваются осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения.
Границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (далее - ЗСО) устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам (абз. 2 п. 5 ст. 18 Закона РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <1>).
--------------------------------
<1> Закон РФ от 30.03.1999 N 52-ФЗ (в ред. от 29.07.2017) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

ЗСО организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников.
Требования к организации и эксплуатации ЗСО определяются в соответствии с СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" (далее - СанПиН 2.1.4.1110-02) <1>.
--------------------------------
<1> Утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача от 14.03.2002 N 10.

Организации ЗСО предшествует разработка ее проекта, а именно:
- определение границ зоны и составляющих ее поясов;
- составление плана мероприятий по улучшению санитарного состояния территории ЗСО и предупреждению загрязнения источника;
- утверждение правил и режима хозяйственного использования территорий трех поясов ЗСО.
Принципиальное решение о возможности организации ЗСО принимается на стадии схемы территориального планирования или генерального плана при выборе источника водоснабжения. В генеральных планах застройки населенных мест ЗСО указываются на схеме планировочных ограничений.
В соответствии с п. 1.17 СанПиН 2.1.4.1110-02 отсутствие утвержденного проекта ЗСО не является основанием для освобождения владельцев водопровода, владельцев объектов, расположенных в границах ЗСО, организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан от выполнения требований, предъявляемых настоящими СанПиН.

Правовой режим ЗСО

Основной целью создания и обеспечения режима в ЗСО является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены.
ЗСО организуются в составе трех поясов, в каждом из которых устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды. Режим охранной зоны предполагает ограничения и в использовании земель в границах поясов ЗСО.
В соответствии с пп. 14 п. 5 ст. 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
В пределах первого пояса ЗСО необходимые санитарные мероприятия должны выполняться органами коммунального хозяйства или другими владельцами водопроводов, в пределах второго и третьего - владельцами объектов, оказывающих (или могущих оказать) отрицательное влияние на качество воды источников водоснабжения.
Мероприятия предусматриваются для каждого пояса ЗСО в соответствии с его назначением. Они могут быть единовременными, осуществляемыми до начала эксплуатации водозабора, либо постоянными, режимного характера.
Так, в соответствии с разделами 3.2, 3.3 СанПиН 2.1.4.1110-02 на территории первого пояса СЗО запрещается:
- посадка высокоствольных деревьев;
- все виды строительства, не имеющие непосредственного отношения к эксплуатации, реконструкции и расширению водопроводных сооружений;
- прокладка трубопроводов различного назначения;
- размещение жилых и хозяйственно-бытовых зданий;
- проживание людей;
- применение ядохимикатов и удобрений;
- спуск любых сточных вод, в том числе сточных вод водного транспорта;
- купание, стирка белья, водопой скота и другие виды водопользования, оказывающие влияние на качество воды.
На территории второго пояса запрещается:
- размещение кладбищ, скотомогильников, полей ассенизации, полей фильтрации, навозохранилищ, силосных траншей, животноводческих и птицеводческих предприятий и других объектов, обусловливающих опасность микробного загрязнения подземных вод;
- применение удобрений и ядохимикатов;
- рубка леса главного пользования и реконструкции.
На территории второго и третьего поясов запрещается:
- выявление, тампонирование или восстановление всех старых, бездействующих, дефектных или неправильно эксплуатируемых скважин, представляющих опасность в части возможности загрязнения водоносных горизонтов;
- закачка отработанных вод в подземные горизонты, подземное складирование твердых отходов и разработка недр земли;
- размещение складов горюче-смазочных материалов, ядохимикатов и минеральных удобрений, накопителей промстоков, шламохранилищ и других объектов, обусловливающих опасность химического загрязнения подземных вод (размещение таких объектов допускается в пределах третьего пояса ЗСО только при использовании защищенных подземных вод при условии выполнения специальных мероприятий по защите водоносного горизонта от загрязнения при наличии санитарно-эпидемиологического заключения центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора, выданного с учетом заключения органов геологического контроля).
На территории второго и третьего поясов ЗСО новое строительство, связанное с нарушением почвенного покрова, производится при обязательном согласовании с Роспотребнадзором.
Кроме того, в пределах второго и третьего поясов ЗСО поверхностных источников водоснабжения вводятся следующие ограничения:
- согласование изменений технологий действующих предприятий, связанных с повышением степени опасности загрязнения сточными водами источника водоснабжения;
- недопущение отведения сточных вод в зоне водосбора источника водоснабжения, включая его притоки, не отвечающих гигиеническим требованиям к охране поверхностных вод;
- все работы, в том числе добыча песка, гравия, донноуглубительные, в пределах акватории ЗСО допускаются по согласованию с центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора лишь при обосновании гидрологическими расчетами отсутствия ухудшения качества воды в створе водозабора;
- использование химических методов борьбы с эвтрофикацией водоемов допускается при условии применения препаратов, имеющих положительное санитарно-эпидемиологическое заключение Роспотребнадзора.
В пределах второго пояса ЗСО поверхностных источников водоснабжения запрещается расположение стойбищ и выпаса скота, а также всякое другое использование водоема и земельных участков, лесных угодий в пределах прибрежной полосы шириной не менее 500 м, которое может привести к ухудшению качества или уменьшению количества воды источника водоснабжения; запрещается сброс промышленных, сельскохозяйственных, городских и ливневых сточных вод, содержание в которых химических веществ и микроорганизмов превышает установленные санитарными правилами гигиенические нормативы качества воды.
В соответствии с п. 3 ст. 44 ВК РФ запрещается сброс сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты, расположенные в границах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

1.4.7. Зоны охраняемых объектов

Целями установления зон охраняемых объектов являются обеспечение безопасности объектов государственной охраны и защита охраняемых объектов. Не следует путать этот вид зон с зонированием в рамках законодательства об охране памятников.
Градостроительная деятельность на их территории должна согласовываться с требованиями Закона РФ от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране" и Постановлением Правительства РФ от 20.06.2006 N 384, которым утверждены Правила определения границ зон охраняемых объектов и согласования градостроительных регламентов для таких зон (далее - Правила).
Размер зоны охраняемых объектов и ее границы определяются с учетом размера земельного участка, на котором расположены охраняемые объекты, застройки земельного участка и застройки вокруг него, рельефа местности, а также иных условий, обеспечивающих безопасность объектов государственной охраны и охраняемых объектов. Расстояние от границ земельного участка, на котором расположены охраняемые объекты, до границ указанной зоны не должно превышать один километр.

Порядок установления зон охраняемых объектов:

1. В целях определения границ зоны охраняемых объектов Росреестр по представлению Федеральной службы охраны РФ обеспечивает в соответствии с законодательством РФ проведение землеустройства в части описания местоположения и (или) установления на местности границ объектов землеустройства и государственного кадастрового учета земельного участка с расположенными на нем охраняемыми объектами.
2. После завершения процедуры государственного кадастрового учета земельного участка, на котором расположены охраняемые объекты, Федеральная служба охраны РФ с участием Росреестра наносит границу зоны охраняемых объектов на выкопировку из дежурной кадастровой карты, после чего подготавливает предложения об установлении особых условий использования территории указанной зоны.
3. Выкопировка, а также предложения об установлении особых условий использования территории зоны охраняемых объектов направляются в органы местного самоуправления муниципального образования, на территории которого расположены эти объекты.
4. В случае если ко дню поступления в орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования указанных документов правила землепользования и застройки этого муниципального образования не были утверждены, орган местного самоуправления в порядке и в сроки, которые установлены ГрК РФ в части разработки и утверждения правил землепользования и застройки, разрабатывает проект градостроительного регламента для зоны охраняемых объектов и проект карты этой зоны и направляет их в Федеральную службу охраны РФ на согласование.
В случае если правила землепользования и застройки соответствующего муниципального образования были утверждены до поступления соответствующих документов, эти правила подлежат изменению в порядке, установленном ГрК РФ.
5. Федеральная служба охраны РФ рассматривает проекты градостроительного регламента для зоны охраняемых объектов и карты этой зоны в течение месяца с даты их поступления и направляет заключение по ним в орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Отрицательное заключение должно быть мотивировано.
При непоступлении заключения Федеральной службы охраны РФ в указанный срок проекты градостроительного регламента для зоны охраняемых объектов и карты этой зоны считаются согласованными.
6. Вынесение проектов градостроительного регламента для зоны охраняемых объектов и карты этой зоны на публичные слушания допускается при наличии положительного заключения Федеральной службы охраны РФ либо неполучении заключения в установленный срок. Публичные слушания по проектам градостроительного регламента для зоны охраняемых объектов и карты этой зоны, а также утверждение этих документов осуществляются в порядке, установленном ГрК РФ в отношении подготовки правил землепользования и застройки.

Правовой режим

Рассмотрим ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории зон охраняемых объектов на примере Санкт-Петербурга.
Так, на территории зон охраняемых объектов Службы охраны по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы охраны РФ установлены (п. 3.9 Градостроительных регламентов в части ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства в составе ПЗЗ Санкт-Петербурга <1>):
1. Запрет на размещение:
- опасных производственных объектов изготовления, переработки, хранения, транспортировки или уничтожения опасных веществ, указанных в приложении 1 к Закону РФ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";
- радиационно опасных объектов производства, применения (использования), транспортировки, хранения и захоронения радиоактивных веществ, материалов и отходов (ядерных установок, радиоактивных источников и пунктов хранения, включая эксплуатацию судов и иных плавательных средств и летательных аппаратов) в соответствии с Федеральным законом "О радиационной безопасности населения";
- крупных торговых центров, логистических терминалов;
- автозаправочных станций;
- вертолетных площадок, кроме случаев, необходимых для обеспечения безопасности охраняемого объекта.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга".

2. Необходимость согласовывать с уполномоченными органами размещение, проектирование и строительство следующих видов объектов:
- радиопередающего оборудования;
- объектов, пользующихся правом экстерриториальности;
- временных сооружений;
- установки рекламоносителей;
- дорожной инфраструктуры;
- инженерных коммуникаций;
- стоянок, парковок, пирсов.
3. Ограничение высоты зданий и сооружений в зависимости от видимости охраняемого объекта или, в случае необходимости, наложение обременения на строительные компании об изменении условий видимости.
Из приведенного выше порядка установления зон охраняемых объектов и перечня запретов и ограничений, установленных на территории зон охраняемых объектов Службы охраны по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы охраны РФ, можно сделать вывод о том, что в рассматриваемых зонах могут устанавливаться ограничения любого рода в зависимости от характера охраняемого объекта и цели установления вокруг него охранной зоны, из чего следует необходимость проведения проверки на предмет нахождения земельного участка, на котором планируется осуществление строительства, в составе рассматриваемой зоны и получения в каждом случае разъяснений о характере установленных ограничений.

1.4.8. Зоны охраны, защитные зоны объектов культурного
наследия и территории объектов культурного наследия

В соответствии с п. 4 ст. 99 ЗК РФ в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется Правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.
При этом следует отличать территорию объекта культурного наследия, зону охраны объекта культурного наследия и защитную зону объектов культурного наследия.
Согласно ст. 3.1 Закона РФ от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) под территорией объекта культурного наследия понимается территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей.
В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда (далее также - земли), водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц.
В границах территории объекта культурного наследия могут находиться земли, в отношении которых не проведен государственный кадастровый учет.
Границы территории объекта культурного наследия определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учетом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития.
Требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия установлены Приказом Минкультуры России от 04.06.2015 N 1745 "Об утверждении требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия".
Сведения о границах территории объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, вносятся в Единый государственный реестр недвижимости в соответствии с Законом N 218-ФЗ. Отсутствие в ЕГРН указанных сведений не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, установленных земельным законодательством РФ и ст. 5.1 Закона N 73-ФЗ.
Статья 34 Закона N 73-ФЗ определяет правовой режим зоны охраны объектов культурного наследия.
Так, в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются следующие зоны охраны объекта культурного наследия:
1. Охранная зона (ОЗ) - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.
2. Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗРЗ) - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.
3. Зона охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ) - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.
В целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта (объединенная зона охраны объектов культурного наследия).
Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия, а также объединенной зоны охраны объектов культурного наследия определяется соответственно проектом зон охраны объекта культурного наследия или проектом объединенной зоны охраны объектов культурного наследия. Порядок разработки, согласования и утверждения таких проектов, а также требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 N 972 <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 12.09.2015 N 972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации".

Границы зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта РФ по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов РФ.
Границы территории объекта культурного наследия и зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков.

Процедура установления зон охраны
объектов культурного наследия

1. Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.
Осуществляется физическими или юридическими лицами на основе материалов историко-архитектурных, историко-градостроительных и архивных исследований (далее - историко-культурные исследования), а также с использованием данных государственного кадастра недвижимости при их наличии.
Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, материалов историко-культурных исследований, обосновывающих необходимость разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, включается в соответствующие федеральные и региональные целевые программы, в которых предусматриваются мероприятия по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия.
Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия может также осуществляться по инициативе и за счет средств органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия.
Разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия организуют Министерство культуры Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
2. Проведение государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объекта культурного наследия.
Положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы является основанием для утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон.
3. Представление проекта зон охраны объекта культурного наследия вместе с материалами по его обоснованию, положительным заключением государственной историко-культурной экспертизы и результатами общественного обсуждения (проводится при проведении государственной историко-культурной экспертизы) в соответствующий орган государственной власти.
4. Утверждение границ зон охраны объекта культурного наследия и требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон:
- границы зон охраны (объединенной зоны охраны) объекта культурного наследия федерального значения, признанного особо ценным объектом культурного наследия народов РФ или включенного в Список всемирного наследия, а также требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон утверждаются Министерством культуры РФ по согласованию с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ при наличии положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы и заключения соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ;
- границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются органом государственной власти субъекта РФ по согласованию с Министерством культуры РФ;
- границы зон объекта культурного наследия регионального значения или местного значения, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются органом государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ, на территории которого расположен данный объект культурного наследия.
5. Направление органом государственной власти, утвердившим границы зон охраны объекта культурного наследия (объединенной зоны охраны), копии решения об установлении зон охраны объекта культурного наследия в соответствующий орган местного самоуправления городского округа или муниципального района, на территории которого расположены указанные зоны.
6. Внесение сведений о наличии зон охраны объекта культурного наследия в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, размещение в федеральной государственной информационной системе территориального планирования и представление в установленном порядке в орган кадастрового учета для внесения в государственный кадастр недвижимости.
Утвержденные границы зон охраны объекта культурного наследия (объединенной зоны охраны), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон обязательно учитываются и отображаются в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории (в случае необходимости в указанные документы вносятся изменения в установленном порядке).
7. Направление копии акта органа государственной власти субъекта РФ об утверждении зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, включая текстовое и графическое приложения к ним, в Министерство культуры РФ.

Режим использования земель и градостроительный регламент
в границах ОЗ, в том числе единой ОЗ:

- запрещение строительства объектов капитального строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной и (или) природной среды объекта культурного наследия (восстановление, воссоздание, восполнение частично или полностью утраченных элементов и (или) характеристик историко-градостроительной и (или) природной среды);
- ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений, особенностей деталей и малых архитектурных форм;
- ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение на размещение рекламы, вывесок, временных построек и объектов (автостоянок, киосков, навесов);
- сохранение градостроительных (планировочных, типологических, масштабных) характеристик историко-градостроительной и природной среды, в том числе всех исторически ценных градоформирующих объектов;
- обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде, в том числе сохранение и восстановление сложившегося в природном ландшафте соотношения открытых и закрытых пространств;
- соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении, а также сохранности охраняемого природного ландшафта;
- иные требования, необходимые для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении.

Режим использования земель и градостроительный регламент
в границах ЗРЗ, в том числе единой ЗРЗ:

- ограничение строительства, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, в том числе касающееся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений;
- ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений;
- обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде;
- ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде;
- сохранение качества окружающей среды, необходимого для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде;
- соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении, а также охраняемого природного ландшафта;
- иные требования, необходимые для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде.

Режим использования земель и градостроительный регламент
в границах ЗОЛ, в том числе единой ЗОЛ:

- запрещение строительства объектов капитального строительства, ограничение хозяйственной деятельности, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей в целях сохранения и восстановления композиционной связи с объектом культурного наследия природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства (за исключением работ по благоустройству территории и размещению малых архитектурных форм);
- сохранение качества окружающей среды, необходимого для обеспечения сохранности и восстановления (регенерации) охраняемого природного ландшафта;
- сохранение сложившегося в охраняемом природном ландшафте соотношения открытых и закрытых пространств в целях обеспечения визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде;
- соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении, а также охраняемого природного ландшафта;
- иные требования, необходимые для сохранения и восстановления (регенерации) охраняемого природного ландшафта.

Режим использования земель и градостроительный регламент
в границах территории объекта культурного наследия

Согласно ст. 3 Закона N 73-ФЗ к объектам культурного наследия относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
При этом такие объекты подразделяются на следующие виды:
1. Памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения, относящиеся в соответствии с Законом РФ от 30.11.2010 N 327-ФЗ <1> к имуществу религиозного назначения); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; объекты археологического наследия.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 30 ноября 2010 года N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности".

2. Ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения, в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи; объекты археологического наследия.
3. Достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов; места захоронений жертв массовых репрессий; религиозно-исторические места.
В отношении установленной в соответствии со ст. 3.1 Закона N 73-ФЗ территории объекта культурного наследия устанавливается дополнительный правовой режим, не связанный с режимом использования земель зон охраны объектов культурного наследия, о которых речь шла ранее.
В границах территории объекта культурного наследия запрещается:
- строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства;
- проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.
В границах территории объекта культурного наследия - достопримечательного места - разрешаются:
- работы по сохранению памятников и ансамблей, находящихся в границах территории достопримечательного места, работы, направленные на обеспечение сохранности особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ и подлежащих обязательному сохранению;
- строительство объектов капитального строительства в целях воссоздания утраченной градостроительной среды;
- осуществление ограниченного строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ и подлежащих обязательному сохранению.
На территории памятника, ансамбля или достопримечательного места разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.
Требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, а также требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места устанавливаются:
1. Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, - для достопримечательного места федерального значения.
2. Органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, - для достопримечательного места регионального значения.
3. Органом местного самоуправления, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, - для достопримечательного места местного (муниципального) значения.
Орган, установивший требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, в течение пяти дней со дня вступления в силу акта об установлении таких требований направляет копию указанного акта в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации на ведение ЕГРН.

Защитные зоны объектов культурного наследия

От зоны охраны объекта культурного наследия следует отличать защитную зону объекта культурного наследия. Такая зона прекращает существование со дня утверждения проекта зоны охраны соответствующего объекта культурного наследия.
Согласно ст. 34.1 Закона N 73-ФЗ защитными зонами объектов культурного наследия являются территории, которые прилегают к включенным в реестр памятникам и ансамблям и в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.
Защитные зоны не устанавливаются для объектов археологического наследия, некрополей, захоронений, расположенных в границах некрополей, произведений монументального искусства, а также памятников и ансамблей, расположенных в границах достопримечательного места, в которых соответствующим органом охраны объектов культурного наследия установлены специальные требования и ограничения в соответствии со ст. 56.4 Закона N 73-ФЗ.
Защитные зоны устанавливаются только для объектов культурного наследия, включенных в реестр таких объектов; в отношении "вновь выявленных объектов культурного наследия" (т.е. еще не включенных в реестр объектов, где не определен предмет охраны) защитные зоны не устанавливаются.
Границы защитной зоны объекта культурного наследия устанавливаются:
1) для памятника, расположенного в границах населенного пункта, на расстоянии 100 метров от внешних границ территории памятника; для памятника, расположенного вне границ населенного пункта, на расстоянии 200 метров от внешних границ территории памятника;
2) для ансамбля, расположенного в границах населенного пункта, на расстоянии 150 метров от внешних границ территории ансамбля; для ансамбля, расположенного вне границ населенного пункта, на расстоянии 250 метров от внешних границ территории ансамбля.
В случае отсутствия утвержденных границ территории объекта культурного наследия, расположенного в границах населенного пункта, границы защитной зоны такого объекта устанавливаются на расстоянии 200 метров от линии внешней стены памятника либо от линии общего контура ансамбля, образуемого соединением внешних точек наиболее удаленных элементов ансамбля, включая парковую территорию. В случае отсутствия утвержденных границ территории объекта культурного наследия, расположенного вне границ населенного пункта, границы защитной зоны такого объекта устанавливаются на расстоянии 300 метров от линии внешней стены памятника либо от линии общего контура ансамбля, образуемого соединением внешних точек наиболее удаленных элементов ансамбля, включая парковую территорию.
Региональный орган охраны объектов культурного наследия вправе принять решение, предусматривающее установление границ защитной зоны объекта культурного наследия на расстоянии, отличном от вышеуказанных расстояний, на основании заключения историко-культурной экспертизы с учетом историко-градостроительного и ландшафтного окружения такого объекта культурного наследия в порядке, установленном Правительством РФ.

1.4.9. Зоны особо охраняемых природных территорий

Зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются также на основании Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ). При этом данный Закон предусматривает два вида таких зон:
1) особо охраняемые природные территории;
2) охранные зоны таких природных территорий.
Сведения о таких зонах вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (пп. 3 п. 2 ст. 7, пп. 6 п. 5 ст. 8, ст. 10 Закона N 218-ФЗ).
Информация об особо охраняемых природных территориях дополнительно фиксируется в государственном кадастре особо охраняемых природных территорий.
Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Правовой режим особо охраняемых территорий

Категории особо охраняемых природных территорий предусмотрены ст. 2 Закона N 33-ФЗ.
Такие территории могут иметь федеральное, региональное и местное значение. Отнесение к одной из таких категорий показывает, органы власти какого уровня имеют полномочия по управлению соответствующей особо охраняемой природной территорией.
Кроме того, такие территории делятся на несколько категорий в зависимости от особенностей правового режима и предмета охраны.
Основные особенности разных предусмотренных Законом категорий описаны в таблице 12.

Таблица 12. ОСНОВНЫЕ ОСОБЕННОСТИ КАТЕГОРИЙ
ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

Наименование	Уровень	Чем определяется режим	Предусмотренные Законом ограничения	
Государственный природный заповедник (раздел II Закона N 33-ФЗ)	Федеральное значение	Положение о заповеднике, утверждаемое Минприроды РФ	Полный запрет на любую хозяйственную деятельность, за исключением случаев, указанных в п. 2 ст. 9 Закона N 33-ФЗ. Недвижимое имущество, расположенное на территории заповедника, является федеральной собственностью и изымается из оборота	
Национальный парк (раздел III Закона N 33-ФЗ)	Федеральное значение	Положение, утверждаемое Минприроды РФ	Запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка.
В частности, запрещено строительство любых объектов, за исключением объектов, связанных с функционированием национальных парков и с обеспечением функционирования расположенных в их границах населенных пунктов.
Недвижимое имущество, расположенное на территории заповедника, находящегося в федеральной собственности, изымается из оборота. Однако допускается его предоставление в аренду для осуществления рекреационной деятельности в пределах соответствующих зон национального парка	
Природный парк (раздел IV Закона N 33-ФЗ)	Региональное значение	Положение, утверждаемое решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ	Конкретные особенности определяются положением о природном парке. При этом в любом случае запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры	
Государственный природный заказник (раздел V Закона N 33-ФЗ)	Федеральное или региональное значение	Положение, утверждаемое уполномоченным органом власти федерального или регионального уровня	Конкретные особенности определяются положением о государственном природном заказнике.
Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков	
Памятник природы (раздел VI Закона N 33-ФЗ)	Федеральное или региональное значение	Охранное обязательство/паспорт, оформляемые уполномоченным органом власти федерального или регионального уровня	Запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.
Конкретные особенности определяются в паспорте/охранном обязательстве.
Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков	
Дендрологический парк и ботанический сад (раздел VII Закона N 33-ФЗ)	Федеральное или региональное значение	Положение, утверждаемое уполномоченным органом власти федерального или регионального уровня	Запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов.
Конкретные особенности определяются положением о дендрологическом парке или ботаническом саде	
Иная особо охраняемая природная территория	Региональное или местное значение	Законами субъектов РФ могут устанавливаться иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.
Режим определяется на основании региональных/муниципальных правовых актов, которыми регулируется создание особо охраняемой природной территории	Определяется на основании региональных/муниципальных правовых актов, которыми регулируется создание особо охраняемой природной территории	

Охранные зоны особо охраняемых природных территорий

Для обеспечения большей безопасности государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков и памятников природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны.
Решения о создании охранных зон и об установлении их границ принимаются в отношении:
1) охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков и памятников природы федерального значения - федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся указанные особо охраняемые природные территории;
2) охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Порядок создания охранных зон и установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон установлен Постановлением Правительства РФ от 19.02.2015 N 138 "Об утверждении Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон".
В п. 28 указанного Постановления предусмотрено, что режим охранной зоны, т.е. конкретные ограничения на использование участков, устанавливается положением об охранной зоне конкретного государственного природного заповедника, национального парка, природного парка или памятника природы, утверждаемым органом государственной власти, принимающим решение о ее создании.

1.4.10. Округа санитарной (горно-санитарной) охраны

Округа санитарной (горно-санитарной) охраны устанавливаются на землях лечебно-оздоровительных местностей <1> и курортов <2> (категория земель - земли особо охраняемых территорий или земли населенных пунктов) в целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека (п. 2 ст. 96 ЗК РФ).
--------------------------------
<1> Лечебно-оздоровительной местностью признается территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения (ст. 1 Закона N 26-ФЗ). Лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Конкретная территория приобретает статус лечебно-оздоровительной местности в результате ее признания таковой актом уполномоченного органа соответствующего уровня власти (ч. 1 - 2 ст. 3 Закона N 26-ФЗ).
<2> Курортом признается освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Территория с компактно расположенными на ней курортами, объединенная общим округом санитарной (горно-санитарной) охраны, является курортным регионом (районом) (ст. 1 Закона N 26-ФЗ). Курорты могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Конкретная территория приобретает статус курорта в результате ее признания таковым актом уполномоченного органа соответствующего уровня власти (ч. 1 - 2 ст. 3 Закона N 26-ФЗ).

Понятие термина "округ санитарной (горно-санитарной) охраны" содержится в ст. 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ). В соответствии с указанной статьей округом санитарной (горно-санитарной) охраны признается территория с установленным в соответствии с законодательством режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения.
При этом для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и др.), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны.

Границы округов санитарной (горно-санитарной) охраны

В силу ст. 1 Закона N 26-ФЗ внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района), т.е. округа санитарной (горно-санитарной) охраны устанавливаются по границам лечебно-оздоровительной местности/курорта, а не вокруг соответствующих территорий.
Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством РФ, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 16 Закона N 26-ФЗ).
Соответственно, одно лишь приобретение конкретной территорией статуса лечебно-оздоровительной местности/курорта не влечет автоматическое возникновение округа санитарной (горно-санитарной) охраны. О возникновении округов санитарной (горно-санитарной) охраны можно говорить только в случае утверждения границ и режима округов уполномоченным органом.
Так, границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения утверждаются Правительством РФ по совместному представлению органа исполнительной власти субъекта РФ и Министерства здравоохранения РФ (п. 18 Постановления Правительства РФ N 1425 <1>).
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 07.12.1996 N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения".

При этом проект округа санитарной (горно-санитарной) охраны подлежит согласованию с Росприроднадзором и органом исполнительной власти субъекта РФ, а проект округа горно-санитарной охраны - также с Ростехнадзором. Также требуется получение санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии проекта требованиям санитарного законодательства (п. 9 Постановления Правительства РФ N 1425).
При этом необходимо отметить, что существует большое количество нормативных актов, устанавливающих границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, которые были приняты до вступления в силу Закона N 26-ФЗ <1>. Данные нормативно-правовые акты не могут считаться принятыми с соблюдением установленной в настоящее время процедуры, однако сложившаяся судебная практика свидетельствует о том, что суды признают, что утвержденные до вступления в силу Закона N 26-ФЗ округа санитарной (горно-санитарной) охраны не утрачивают правового значения <2>.
--------------------------------
<1> См., например, Постановления Совмина РСФСР от 09.07.1985 N 300 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае", от 30.01.1985 N 45 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курорта Анапа в Краснодарском крае".
<2> Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 24.05.2017 N 91-АПГ17-2, Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 05.08.2014 по делу N А63-2102/2012, от 30.07.2015 N Ф08-5282/2015 по делу N А32-20774/2014.

Более того, судебной практикой признается допустимым включение описания границ округов санитарной (горно-санитарной) охраны, утвержденных до вступления в силу Закона N 26-ФЗ, в нормативный акт, принятый после вступления в силу Закона N 26-ФЗ (как правило, о признании определенной территории лечебно-оздоровительной местностью/курортом). Такой "перенос границ" округа санитарной (горно-санитарной) охраны в новый нормативно-правовой акт, по мнению судов, означает описание границ округа в новой системе координат, что не противоречит нормам законодательства, регулирующим вопросы установления границ округов санитарной (горно-санитарной) охраны, и не свидетельствует о необходимости разработки нового проекта округа санитарной (горно-санитарной) охраны <1>.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 24.05.2017 N 91-АПГ17-2.

В соответствии с п. 21 Постановления Правительства РФ N 1425 вынесение на местность установленных границ округа санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляет орган местного самоуправления не позднее чем через шесть месяцев после утверждения округа. Оповещение физических и юридических лиц об установленных границах и о режиме, действующем в каждой из зон округа санитарной или горно-санитарной охраны, производится в установленном порядке. В то же время в судебных актах признается, что бездействие уполномоченных органов по определению на местности установленных границ округов санитарной (горно-санитарной) охраны не влияет на придание особого правового режима землям в границах лечебно-оздоровительной местности/курорта федерального значения <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 05.08.2014 по делу N А63-2102/2012.

Правовой режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны

В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон, для которых предусмотрен самостоятельный режим хозяйственной деятельности (ч. 3 ст. 16 Закона N 26-ФЗ).
Применительно к лечебно-оздоровительным местностям и курортам федерального значения устанавливается, что для местностей/курортов, не имеющих на своей территории гидроминеральной базы, месторождений лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, требующих строгой охраны, количество зон может быть сокращено до двух (второй и третьей), а для лечебно-оздоровительных местностей, которые представляют собой незаселенные и неосвоенные территории, - до одной (второй) зоны. Округа санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, имеющие в своем составе одну (вторую) зону, по мере освоения территории в курортных целях корректируются с выделением в их пределах третьей зоны (п. 11 Постановления Правительства РФ N 1425).

А. Изъятие земельных участков для государственных
или муниципальных нужд

Земельные участки, располагающиеся в границах второй и третьей зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны, не изымаются для государственных или муниципальных нужд у правообладателей.
Земельные участки, располагающиеся в границах первой зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны, не изымаются для государственных или муниципальных нужд у правообладателей, за исключением случаев, если в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (п. 3 ст. 96 ЗК РФ).

Б. Ограничение режима хозяйственной деятельности

1. На территории первой зоны запрещаются:
- проживание;
- все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях, при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.
2. На территории второй зоны запрещаются:
- размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха;
- проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.
3. На территории третьей зоны вводятся ограничения:
- на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений;
- осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением (ч. 3 ст. 16 Закона N 26-ФЗ).
Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зоне - пользователями, во второй и третьей зонах - правообладателями земельных участков и проживающими в этих зонах гражданами (ч. 4 ст. 16 Закона N 26-ФЗ).

В. Особенности режима хозяйственной деятельности
в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны
лечебно-оздоровительных местностей и курортов
федерального значения

Пункты 12 - 14 Постановления Правительства РФ N 1425 предусматривают особенности режима хозяйственной деятельности в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения.
Так, конкретизируется, что на территории первой зоны округов санитарной (горно-санитарной) охраны разрешается:
- осуществление связанных с эксплуатацией природных лечебных ресурсов горных и земляных работ;
- строительство сооружений (каптажей, надкаптажных зданий, насосных станций, трубопроводов, резервуаров);
- размещение питьевых галерей и бюветов, эстакад и других устройств для добычи минеральных вод и лечебных грязей, выполнение берегоукрепительных, противооползневых и противоэрозионных работ;
- строительство и ремонт средств связи и парковых сооружений методами, не наносящими ущерба природным лечебным ресурсам.
Раскрывается понятие "работы, загрязняющие окружающую природную среду и приводящие к истощению природных лечебных ресурсов", запрещенные на территории второй зоны округов санитарной (горно-санитарной) охраны. К таким работам, в частности, относятся:
- строительство новых и расширение действующих промышленных объектов;
- производство горных и других работ, не связанных непосредственно с освоением лечебно-оздоровительной местности, а также с развитием и благоустройством курорта;
- строительство животноводческих и птицеводческих комплексов и ферм, устройство навозохранилищ;
- размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов;
- строительство транзитных автомобильных дорог;
- размещение коллективных стоянок автотранспорта без соответствующей системы очистки от твердых отходов, отработанных масел и сточных вод;
- строительство жилых домов, организация и обустройство садово-огороднических участков и палаточных туристических стоянок без централизованных систем водоснабжения и канализации;
- складирование и захоронение промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов;
- сброс сточных и дренажных вод в водные объекты (за исключением сброса очищенных вод через специальные глубоководные выпуски), а также другие виды водопользования, отрицательно влияющие на санитарное и экологическое состояние этих объектов.
Также Постановлением Правительства РФ N 1425 определены особенности правового режима зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленных для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, обладающих конкретными лечебными ресурсами.

1.4.11. Иные зоны с особыми условиями
использования территорий

Приаэродромная территория

Значительные изменения в регулировании порядка установления приаэродромной территории и режима хозяйственной деятельности в ней связаны с принятием Закона N 135-ФЗ <1> (Закон вступил в силу 01.07.2017, за исключением некоторых положений, вступивших в силу 30.09.2017).
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 01.07.2017 N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны".

Ранее особенностью режима этой зоны являлась необходимость согласования капитального строительства одновременно:
- со старшим авиационным начальником аэродрома;
- с собственником аэродрома (ст. 46 ВК РФ, п. 58 Постановления N 138 <1> в предыдущей редакции).
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 11.03.2010 N 138 "Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации".

При этом признавалось, что при отсутствии таких согласований, если объект строится в пределах приаэродромной территории, в выдаче разрешения на строительство должно быть отказано <1>. Если объект уже построен без получения соответствующих согласований, он может быть признан самовольной постройкой <2>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 06.03.2014 по делу N А33-8067/2012.
<2> См.: п. 10 Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143).

В соответствии с изменениями 2017 г. согласование размещения объектов капитального строительства в пределах приаэродромной территории с указанными лицами не требуется. В то же время предусмотрена детальная процедура установления приаэродромной территории, введены общие ограничения деятельности в приаэродромной территории, конкретизируемые в решении об установлении конкретной приаэродромной территории, введены новые правила в части выдачи разрешений на строительство в границах приаэродромной территории.
Также было исключено отдельное регулирование ограничений хозяйственной деятельности в районе аэродрома и в зоне посадки (ст. 47 ВК РФ, п. п. 59 - 60 Постановления N 138 в предыдущей редакции). В соответствии с новым регулированием закрепление особенностей деятельности на указанных территориях осуществляется в рамках зонирования в границах приаэродромной территории.
Так, в соответствии со ст. 47 ВК РФ в новой редакции приаэродромная территория устанавливается решением уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов, перспективного развития аэропорта и исключения негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье человека и окружающую среду <1>. Указанным решением на приаэродромной территории устанавливаются ограничения использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности.
--------------------------------
<1> Таким органом является Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация).

Правила установления приаэродромной территории и выделения на приаэродромной территории подзон (далее в настоящем разделе - Правила) утверждены Постановлением N 1460 <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 02.12.2017 N 1460 "Об утверждении Правил установления приаэродромной территории, Правил выделения на приаэродромной территории подзон и Правил разрешения разногласий, возникающих между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти при согласовании проекта решения об установлении приаэродромной территории".

Проект решения об установлении приаэродромной территории (далее - проект) подготавливается:
а) застройщиком, который осуществляет строительство и реконструкцию сооружения аэродрома, - при архитектурно-строительном проектировании в целях строительства, реконструкции сооружений аэродрома;
б) оператором аэродрома - в отношении аэродромов, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу Закона N 135-ФЗ (под оператором аэродрома понимается оператор аэродрома гражданской авиации, организация, осуществляющая эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации, федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации, или организация, уполномоченная указанным федеральным органом исполнительной власти).
Подготовка проекта осуществляется на основе результатов проведенных исследований, в том числе научно-исследовательских работ в части, касающейся обеспечения безопасности полетов воздушных судов, перспективного развития аэродрома и исключения негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье человека и окружающую среду.
Решение об установлении приаэродромной территории (далее - решение) принимается:
а) в отношении аэродромов государственной авиации - Министерством обороны РФ;
б) в отношении аэродромов экспериментальной авиации - Министерством промышленности и торговли РФ;
в) в отношении аэродромов гражданской авиации - Федеральным агентством воздушного транспорта.
Решение включает в себя:
а) текстовое и графическое описания местоположения границ приаэродромной территории и выделенных на ней подзон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения ЕГРН;
б) перечень ограничений использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности.
Проект утверждается уполномоченным органом при наличии положительного санитарно-эпидемиологического заключения Роспотребнадзора.
Принятию решения уполномоченным органом предшествует согласование проекта высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, в границах территории которого полностью или частично расположена приаэродромная территория, в отношении которой подготовлен проект, осуществляемое с учетом заключений уполномоченных органов местного самоуправления муниципальных образований, в границах территорий которых полностью или частично расположена приаэродромная территория.
В случае наличия разногласий в отношении проекта высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в соответствующий уполномоченный федеральный орган направляется отказ в согласовании проекта решения с приложением перечня замечаний, послуживших основаниями для такого отказа, а также с обоснованием позиции по существу каждого из замечаний, подписанный руководителем согласующего органа или по указанию руководителя его заместителями. Уполномоченный федеральный орган в течение 10 дней со дня поступления от согласующего органа отказа в согласовании проекта решения направляет его, а также проект решения в Правительственную комиссию по транспорту для принятия решения по разногласиям в отношении проекта.
В отношении аэродрома совместного базирования или аэродрома совместного использования решение утверждается федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, которым разрешено совместное базирование на аэродроме или которые осуществляют совместное использование аэродрома.
После принятия решения об установлении приаэродромной территории соответствующий орган направляет его копию в срок, не превышающий 5 рабочих дней со дня вступления в силу решения, в Росреестр, а также в органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территорий которых полностью или частично расположена приаэродромная территория.
Исключение аэродрома из Государственного реестра аэродромов и вертодромов гражданской авиации РФ, или Государственного реестра аэродромов и вертодромов государственной авиации РФ, или Государственного реестра аэродромов и вертодромов экспериментальной авиации РФ является основанием для признания утратившим силу решения в отношении такого аэродрома.
На приаэродромной территории могут выделяться следующие подзоны, в которых устанавливаются ограничения использования объектов недвижимости и осуществления деятельности.

Таблица 13. ПОДЗОНЫ ПРИАЭРОДРОМНОЙ ТЕРРИТОРИИ

Подзона	Порядок выделения	Ограничение хозяйственной деятельности	
первая подзона	по внешним границам земельных участков, предоставленных для размещения и эксплуатации зданий, сооружений и оборудования, подлежащих размещению в указанных подзонах, отграничивающим такие земельные участки от земельных участков, предназначенных для иных целей	запрещается размещать объекты, не предназначенные для организации и обслуживания воздушного движения и воздушных перевозок, обеспечения взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов	
вторая подзона		запрещается размещать объекты, не предназначенные для обслуживания пассажиров и обработки багажа, грузов и почты, обслуживания воздушных судов, хранения авиационного топлива и заправки воздушных судов, обеспечения энергоснабжения, а также объекты, не относящиеся к инфраструктуре аэропорта	
третья подзона	в границах полос воздушных подходов, установленных в соответствии с Федеральными правилами использования воздушного пространства, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 N 138	запрещается размещать объекты, высота которых превышает ограничения, установленные уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти при установлении соответствующей приаэродромной территории	
четвертая подзона	по границам зон действия средств радиотехнического обеспечения полетов воздушных судов и авиационной электросвязи, обозначенным в аэронавигационном паспорте аэродрома гражданской авиации, инструкции по производству полетов в районе аэродрома государственной (экспериментальной) авиации	запрещается размещать объекты, создающие помехи в работе наземных объектов средств и систем обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи, предназначенных для организации воздушного движения и расположенных вне первой подзоны	
пятая подзона	по границам, установленным исходя из требований безопасности полетов и промышленной безопасности опасных производственных объектов с учетом максимального радиуса зон поражения в случаях происшествий техногенного характера на опасных производственных объектах	запрещается размещать опасные производственные объекты, функционирование которых может повлиять на безопасность полетов воздушных судов	
шестая подзона	по границам, установленным на удалении 15 км от контрольной точки аэродрома	запрещается размещать объекты, способствующие привлечению и массовому скоплению птиц	
седьмая подзона	по границам, установленным согласно расчетам, учитывающим следующие факторы:
- в части электромагнитного воздействия - границы зон действия средств радиотехнического обеспечения полетов воздушных судов и авиационной электросвязи, обозначенных в аэронавигационном паспорте аэродрома гражданской авиации, или в инструкции по производству полетов в районе аэродрома государственной авиации, или в инструкции по производству полетов в районе аэродрома экспериментальной авиации;
- в части концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и шумового воздействия - типы используемых воздушных судов, траектории взлета, посадки и маневрирования воздушных судов в районе аэродрома, расписание движения воздушных судов (в дневное и ночное время), рельеф местности и климатологическое описание аэродрома	запрещается размещать объекты, виды которых в зависимости от их функционального назначения определяются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти при установлении соответствующей приаэродромной территории с учетом требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ввиду превышения уровня шумового, электромагнитного воздействий, концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе в подзоне)	

Кроме того, в Постановлении Правительства РФ от 11.03.2010 N 138 сохранена норма о том, что обязательному согласованию с территориальным органом Федерального агентства воздушного транспорта подлежит размещение линий связи и линий электропередачи, сооружений различного назначения (в предыдущей редакции - "объектов") вне района аэродрома, если их истинная высота превышает 50 метров.
Это требование распространяется на всю территорию муниципального образования за пределами района аэродрома и связано с необходимостью обеспечения безопасности полетов.
Под истинной высотой понимается высота, определяемая от точки на земной (водной) поверхности, расположенной непосредственно под объектом измерения, до этого объекта <1>.
--------------------------------
<1> См.: пп. 27 п. 7 Приказа Министра обороны РФ N 136, Минтранса РФ N 42, Росавиакосмоса N 51 от 31.03.2002 "Об утверждении Федеральных авиационных правил полетов в воздушном пространстве Российской Федерации".

Законом N 135-ФЗ были также внесены существенные изменения в ГрК РФ в связи с совершенствованием законодательной базы в области установления и использования приаэродромной территории:
1. В части приведения ПЗЗ в соответствие с ограничениями, установленными на приаэродромной территории.
Так, в п. п. 7 - 8 ст. 30 ГрК РФ закреплено, что утвержденные ПЗЗ не применяются в части, противоречащей ограничениям использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности, установленным на приаэродромной территории, в границах которых полностью или частично расположена приаэродромная территория, установленная в соответствии с ВК РФ.
Срок приведения утвержденных ПЗЗ в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными на приаэродромной территории, не может превышать шесть месяцев. При этом в случае приведения ПЗЗ в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными на приаэродромной территории, общественные обсуждения или публичные слушания не проводятся, проект о внесении соответствующих изменений в ПЗЗ не подлежит рассмотрению комиссией по подготовке проекта правил землепользования и застройки.
2. В части подготовки проекта ПЗЗ.
В соответствии с п. 8.2 ст. 31 ГрК РФ проект ПЗЗ, подготовленный применительно к территории муниципального образования, в границах которого полностью или частично расположена приаэродромная территория, не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о проведении публичных слушаний по такому проекту подлежит направлению в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти, который в случае противоречия проекта ПЗЗ ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории, не позднее чем по истечении десяти дней с даты поступления проекта ПЗЗ направляет в орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования предписание о приведении проекта ПЗЗ в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными на приаэродромной территории, которое подлежит обязательному исполнению при утверждении ПЗЗ.
3. В части процедуры выдачи разрешений на строительство:
а) не допускается выдача разрешений на строительство в случае несоответствия проектной документации объектов капитального строительства ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории (п. 3 ст. 51 ГрК РФ);
б) введено новое основание прекращения действия разрешения на строительство: поступление предписания уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти о прекращении действия разрешения на строительство на основании несоответствия разрешения на строительство ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории (пп. 1.1 п. 21.1 ст. 51 ГрК РФ).
Последнее законодательное нововведение является не в полной мере обоснованным. Пункты 12.1 - 12.2 ст. 51 ГрК РФ предусматривают "согласование" (по тексту нормы - направление) разрешения на строительство с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти уже после выдачи разрешения на строительство в границах приаэродромной территории с одновременным допущением выдачи таким органом обязательного для исполнения предписания о прекращении действия разрешения на строительство в случае выявления нарушения ограничений использования объектов недвижимости, установленных на приаэродромной территории. Вместе с тем прекращение действия разрешения на строительство является экстраординарной стадией, возможность которой не должна быть заложена в рамки стандартной процедуры.
Соответственно, куда более логичным было бы предусмотреть получение заключения уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти о соответствии конкретных разделов проектной документации ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории, на этапе выдачи разрешения на строительство, как это сделано в отношении исторических поселений.
4. В части предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.
Предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства не допускается, если такое отклонение не соответствует ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории (п. 8 ст. 40 ГрК РФ).
Необходимо отметить, что Законом N 135-ФЗ предусмотрены переходные положения в части установления приаэродромных территорий в соответствии с новым порядком:
а) до установления приаэродромных территорий в соответствии с новым порядком архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция ОКС, размещение радиотехнических и иных объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов, оказывать негативное воздействие на здоровье человека и окружающую среду, создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, установленного на аэродроме, объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов, в границах приаэродромных территорий, полос воздушных подходов на аэродромах, санитарно-защитных зон аэродромов должны осуществляться при условии согласования размещения этих объектов в срок не более чем тридцать дней:
- с организацией, осуществляющей эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации, - для аэродрома экспериментальной авиации;
- с организацией, уполномоченной федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации, - для аэродрома государственной авиации;
- с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации) (Федеральным агентством воздушного транспорта), - для аэродрома гражданской авиации.
Указанное согласование осуществляется при наличии положительного санитарно-эпидемиологического заключения;
б) до установления приаэродромных территорий в соответствии с новым порядком уполномоченные Правительством РФ федеральные органы исполнительной власти не позднее чем в течение тридцати дней со дня официального опубликования Закона N 135-ФЗ (01.07.2017) обязаны разместить на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет описание местоположения границ приаэродромных территорий, сведения о которых внесены в ЕГРН до 01.01.2016, в целях согласования размещения в границах приаэродромных территорий объектов;
в) до дня вступления в силу Закона N 135-ФЗ уполномоченные Правительством РФ федеральные органы исполнительной власти в случае отсутствия на 01.01.2016 описания местоположения границ приаэродромных территорий в ЕГРН по согласованию с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ обязаны утвердить имеющиеся карты (схемы), на которых отображены границы полос воздушных подходов на аэродромах экспериментальной авиации, аэродромах государственной авиации, аэродромах гражданской авиации, границы СЗЗ аэродромов, а также разместить указанные карты (схемы) на сайте уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в целях согласования размещения в таких границах объектов;
г) высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе обратиться в Правительство РФ с предложением о приостановлении воздушных перевозок на аэродроме в случае, если по истечении трехсот шестидесяти дней со дня официального опубликования Закона N 135-ФЗ уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти не установлена соответствующая приаэродромная территория;
д) предусмотрены особенности установления приаэродромных территорий в отношении аэродромов, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу Закона N 135-ФЗ, в частности предусмотрено, что:
- оператор аэродрома возмещает ущерб, причиненный гражданам и юридическим лицам при ограничении их прав на земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимости, которые возникли до дня вступления в силу Закона N 135-ФЗ, за исключением случаев осуществления самовольной постройки, в связи с установлением ранее не установленных ограничений использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности, в том числе при установлении приаэродромной территории в новом порядке;
- установление приаэродромной территории осуществляется в соответствии с основными характеристиками сооружений, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, содержащимися в аэронавигационном паспорте аэродрома гражданской авиации, инструкции по производству полетов в районе аэродрома государственной авиации или аэродрома экспериментальной авиации;
- до установления приаэродромных территорий в новом порядке ограничения использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности, установленные до дня вступления в силу Закона N 135-ФЗ, не применяются в отношении ОКС, архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция которых согласованы собственником соответствующего аэродрома и (или) уполномоченным органом государственной власти, осуществляющим полномочия собственника соответствующего аэродрома, а также в отношении земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости, права на которые возникли у граждан или юридических лиц до дня вступления в силу настоящего Закона N 135-ФЗ, за исключением случаев, если эти ограничения установлены в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов;
- ограничения использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности, установленные в седьмой подзоне приаэродромной территории при установлении приаэродромных территорий в новом порядке, не применяются в отношении земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости, права на которые возникли у граждан или юридических лиц до дня вступления в силу Закона N 135-ФЗ.

Рыбоохранные зоны и рыбохозяйственные заповедные зоны

Правовой режим этих зон с особыми условиями использования устанавливается Федеральным законом от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон N 166-ФЗ).
В п. 2 ст. 48 Закона N 166-ФЗ предусмотрено, что рыбоохранной зоной является территория, которая прилегает к акватории водного объекта рыбохозяйственного значения. Такие зоны устанавливаются Федеральным агентством по рыболовству в соответствии с Правилами установления рыбоохранных зон <1>.
--------------------------------
<1> Утв. Постановлением Правительства РФ от 06.10.2008 N 743 "Об утверждении Правил установления рыбоохранных зон".

В соответствии с данными Правилами ширина рыбоохранной зоны устанавливается:
- для рек и ручьев протяженностью до 10 км - 50 м;
- для рек и ручьев протяженностью от 10 до 50 км - 100 м;
- для рек и ручьев протяженностью от 50 км и более - 200 м;
- для водохранилища (за исключением водохранилища, расположенного на водотоке, или озера, расположенного внутри болота) - 50 м;
- для водохранилища, расположенного на водотоке, - устанавливается равной ширине рыбоохранной зоны этого водотока;
- для моря - 500 м;
- для магистральных или межхозяйственных каналов - совпадает по ширине с полосами отводов таких каналов;
- для рек, ручьев, озер, водохранилищ, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нагула, зимовки, нереста и размножения водных биологических ресурсов), - 200 м;
- для прудов, обводненных карьеров, имеющих гидравлическую связь с реками, ручьями, озерами, водохранилищами и морями, - 50 м.
Такие зоны должны быть отражены в Едином государственном реестре недвижимости (пп. 3 п. 2 ст. 7 Закона N 218-ФЗ).
Информация об установлении рыбоохранной зоны публикуется на сайте указанного Федерального агентства. Кроме того, границы такой зоны должны быть отмечены на местности посредством размещения специальных информационных знаков.
Рыбохозяйственной заповедной зоной является водный объект или его часть с прилегающей к ним территорией, на которых устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности в целях сохранения водных биоресурсов и создания условий для развития аквакультуры и рыболовства (п. 2 ст. 49 Закона N 166-ФЗ).
Такие зоны устанавливаются Министерством сельского хозяйства РФ по согласованию с Минприроды, органами исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых предполагается образование рыбохозяйственных заповедных зон, а также в прямо предусмотренных случаях с иными федеральными органами. Порядок их образования урегулирован Правилами образования рыбохозяйственных заповедных зон <1>.
--------------------------------
<1> Утв. Постановлением Правительства РФ от 05.10.2016 N 1005 "Об утверждении Правил образования рыбохозяйственных заповедных зон".

Информация об установлении рыбохозяйственной заповедной зоны должна быть опубликована на сайте Федерального агентства по рыболовству.
Особенности пользования землей в пределах рыбоохранных и рыбохозяйственных заповедных зон установлены ст. 50 Закона N 166-ФЗ.
Предусмотрено, что территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт и иная деятельность осуществляются:
- только по согласованию с Федеральным агентством по рыболовству;
- при условии применения мер по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания.
Порядок согласования с агентством по рыболовству отдельных видов работ регулируется Правилами согласования, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 30.04.2013 N 384 <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 30.04.2013 N 384 "О согласовании Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания".

Указанными Правилами предусмотрено, что лицо, намеревающееся осуществить капитальное строительство или реконструкцию, обязано предварительно направить в территориальное подразделение Федерального агентства по рыболовству заявление с приложением отдельных разделов проектной документации. В течение 30 дней документы должны быть рассмотрены и согласованы, если они соответствуют требованиям природоохранного законодательства. Если нарушения обнаружены, то заявитель вправе после устранения недостатков направить документы на рассмотрение повторно.
Применение мер по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания регулируется Положением о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания (далее в настоящем разделе - Положение) <1>.
--------------------------------
<1> Утв. Постановлением Правительства РФ от 29.04.2013 N 380 "Об утверждении Положения о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания".

Одной из таких мер является оценка воздействия планируемой деятельности на биоресурсы. Такая оценка должна проводиться при осуществлении архитектурно-строительного проектирования на основании правил, установленных Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". По результатам проведения оценки проектировщик должен обеспечить включение в документацию перечня мер по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания из предусмотренных пп. "в" - "з" п. 2 Положения (установка рыбозащитных сооружений и т.п.).
Отсутствие соответствующей информации в проектной документации является основанием для отказа в согласовании капитальных работ Федеральным агентством по рыболовству.
Правилами установления рыбоохранных зон также предусмотрены специальные ограничения хозяйственной деятельности в указанных зонах. Так, закреплено, что в целях сохранения условий для воспроизводства водных биологических ресурсов устанавливаются ограничения, в соответствии с которыми в границах рыбоохранных зон запрещается:
- использование сточных вод в целях регулирования плодородия почв;
- размещение кладбищ, скотомогильников, объектов размещения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов;
- осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами;
- движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие;
- размещение автозаправочных станций, складов горюче-смазочных материалов, станций технического обслуживания, используемых для технического осмотра и ремонта транспортных средств, осуществление мойки транспортного средства;
- размещение специализированных хранилищ пестицидов и агрохимикатов, применение пестицидов и агрохимикатов;
- сброс сточных, в том числе дренажных, вод;
- разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых (за исключением случаев, когда разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых осуществляются пользователями недр);
- распашка земель;
- размещение отвалов размываемых грунтов;
- выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 05.10.2016 N 1005 в рыбохозяйственных заповедных зонах могут быть запрещены или ограничены следующие виды хозяйственной и иной деятельности:
- разведка и добыча полезных ископаемых;
- судоходство;
- транспортировка нефти и нефтепродуктов, газов и продуктов их переработки магистральным трубопроводным транспортом;
- сплав древесины по водотокам и водоемам всеми способами;
- деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима, за исключением работ по рыбохозяйственной мелиорации;
- сброс сточных, в том числе дренажных, вод в водный объект;
- строительство гидроэлектростанций;
- рубка лесных насаждений;
- строительство зданий, строений, сооружений, используемых для производства промышленной продукции;
- использование сточных вод в целях регулирования плодородия почв;
- размещение кладбищ, скотомогильников, объектов размещения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов;
- осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами;
- движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие;
- размещение автозаправочных станций, складов горюче-смазочных материалов, станций технического обслуживания, используемых для технического осмотра и ремонта транспортных средств, осуществления мойки транспортных средств;
- размещение специализированных хранилищ пестицидов и агрохимикатов, применение пестицидов и агрохимикатов;
- распашка земель;
- размещение отвалов размываемых грунтов;
- выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

Лесопарковые и зеленые зоны

В ст. 102 ЛК РФ предусмотрено, что отдельными категориями лесов являются лесопарковые и зеленые зоны. Особенности правового режима таких территорий установлены в п. п. 3 - 5 ст. 105 ЛК РФ. В лесопарковых зонах запрещается (п. 3):
1) использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях;
2) осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства;
3) ведение сельского хозяйства;
4) разработка месторождений полезных ископаемых;
5) размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений.
В зеленых зонах запрещаются виды деятельности, указанные в отношении лесопарковых зон под номерами 1, 2, 4, а также размещение линий связи, линий электропередачи и подземных трубопроводов, а также сенокошение, пчеловодство, возведение изгородей в целях сенокошения и пчеловодства (п. 5 ст. 105 ЛК РФ).
Лесопарковые и зеленые зоны устанавливаются в соответствии с Положением об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон <1>.
--------------------------------
<1> Утв. Постановлением Правительства РФ от 14.12.2009 N 1007 "Об утверждении Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон".

Необходимо отметить, что лесопарковые и зеленые зоны могут устанавливаться на землях:
1) лесного фонда;
2) обороны и безопасности;
3) городских и сельских поселений.
Границы рассматриваемых зон определяются в рамках подготовки документации по проектированию границ лесопарковой и (или) зеленой зоны. Решение о подготовке такой документации принимается уполномоченными органами государственной власти субъекта Федерации. За подготовку отвечает специализированная организация, выбранная на торгах. Утверждается документация уполномоченным органом государственной власти субъекта.
Информация об установлении лесопарковой и (или) зеленой зоны должна быть внесена:
1) в Государственный лесной реестр;
2) в Единый государственный реестр недвижимости.
Необходимо отметить и существенную особенность таких территорий - после утверждения их площадь не может быть уменьшена. Если граница лесопарковой и (или) зеленой зоны изменяется, например, для реализации инвестиционного проекта, площадь исключаемых лесных участков компенсируется включением в границы этих зон лесных участков, площадь которых не меньше площади исключаемых лесных участков и которые расположены на территории того же лесничества (лесопарка) либо на территории ближайших лесничеств (лесопарков).

Береговая полоса внутренних водных путей
Российской Федерации

В ст. 10 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации (далее - КВВТ РФ) предусмотрено, что за пределами территорий поселений организации внутреннего водного транспорта по согласованию в части обеспечения безопасности судоходства с администрациями соответствующих бассейнов внутренних водных путей вправе использовать безвозмездно для работ, связанных с судоходством, береговую полосу, установленную в соответствии с водным законодательством (в соответствии с п. 6 ст. 6 ВК РФ ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, ширина которой составляет пять метров). В п. 5 ст. 10 КВВТ РФ установлено, что не допускается использовать внутренние водные пути и береговую полосу для осуществления хозяйственной и иной деятельности, если такая деятельность несовместима с обеспечением безопасности судоходства.
В п. 9 этой же статьи предусмотрено, что предоставление земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, строительство на них каких-либо зданий, строений и сооружений осуществляются в порядке, установленном земельным и водными законодательством, по согласованию с администрациями бассейнов внутренних водных путей.
Согласно абз. 6 п. 2 ст. 10 КВВТ РФ разрешение устройства временных сооружений для причаливания, швартовки и стоянки судов и плавучих объектов, погрузки, выгрузки и хранения грузов, посадки на суда и высадки с судов пассажиров относится к ведению администрации бассейнов внутренних водных путей в установленном порядке. В настоящее время Положение об особых условиях пользования береговой полосой внутренних водных путей Российской Федерации <1> утратило силу, взамен данного акта ничего пока что принято не было.
--------------------------------
<1> Утв. Постановлением Правительства РФ от 06.02.2003 N 71 "Об утверждении Положения об особых условиях пользования береговой полосой внутренних водных путей Российской Федерации".

1.5. Инженерные изыскания и проектирование объекта

1.5.1. Инженерные изыскания:
понятие, необходимость выполнения

Инженерные изыскания для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства являются первым этапом строительной деятельности в широком ее понимании.
В соответствии с п. 15 ст. 1 ГрК РФ инженерные изыскания - это изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования.
Исходя из п. 1 ст. 47 ГрК РФ инженерные изыскания выполняются для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
В каких случаях проведение инженерных изысканий является обязательным? Как следует из п. 1 ст. 47 ГрК РФ, не допускается подготовка проектной документации, а также строительство, реконструкция объектов капитального строительства в соответствии с такой проектной документацией без выполнения соответствующих инженерных изысканий. Соответственно, проводить инженерные изыскания необходимо во всех случаях, когда требуется архитектурно-строительное проектирование.
Исходя из п. 4 ст. 47 ГрК РФ инженерные изыскания выполняются в целях получения:
1) материалов о природных условиях территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, и факторах техногенного воздействия на окружающую среду, о прогнозе их изменения, необходимых для разработки решений относительно такой территории;
2) материалов, необходимых для обоснования компоновки зданий, строений, сооружений, принятия конструктивных и объемно-планировочных решений в отношении этих зданий, строений, сооружений, проектирования инженерной защиты таких объектов, разработки мероприятий по охране окружающей среды, проекта организации строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
3) материалов, необходимых для проведения расчетов оснований, фундаментов и конструкций зданий, строений, сооружений, их инженерной защиты, разработки решений о проведении профилактических и других необходимых мероприятий, выполнения земляных работ, а также для подготовки решений по вопросам, возникшим при подготовке проектной документации, ее согласовании или утверждении.
Представляется необходимым рассмотреть, как соотносятся инженерные изыскания с дальнейшими этапами создания объектов капитального строительства.
В соответствии с п. 5.2 ст. 48 ГрК РФ договором о подготовке проектной документации может быть предусмотрено задание на выполнение инженерных изысканий проектировщиком. Если проектировщик не будет осуществлять инженерные изыскания в рамках договора с застройщиком, то последний обязан предоставить проектировщику результаты таких изысканий (пп. 2 п. 6 ст. 48 ГрК РФ).
Согласно п. 11 ст. 48 ГрК РФ подготовка проектной документации осуществляется в том числе на основании результатов инженерных изысканий. Результаты инженерных изысканий включаются в пояснительную записку, которая входит в состав проектной документации (пп. 1 п. 12 ст. 48 ГрК РФ).
Исходя из п. 3.2 ст. 49 ГрК РФ результаты инженерных изысканий могут быть направлены на экспертизу одновременно с проектной документацией или до направления проектной документации на экспертизу.
Отсутствие результатов инженерных изысканий, как и несоответствие результатов инженерных изысканий составу и форме, установленным Правительством РФ <1>, а также выполнение изысканий ненадлежащим лицом, является основанием для отказа в принятии проектной документации на экспертизу (пп. 3 - 5 п. 8 ст. 49 ГрК РФ).
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 19.01.2006 N 20 "Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства".

Как следует из п. 1 ст. 53 ГрК РФ, в процессе строительства лицо, выполняющее строительные работы, проводит контроль выполняемых работ на предмет соответствия результатам инженерных изысканий.
Исходя из ст. 55 ГрК РФ при вводе объекта в эксплуатацию дополнительная проверка на соответствие построенного объекта результатам инженерных изысканий уже не проводится. Объект проверяется только на соответствие разрешению на строительство, ГПЗУ и проектной документации.
Таким образом, инженерные изыскания являются первым шагом на пути строительства объекта капитального строительства, а вся последующая документация так или иначе основывается на результатах этих изысканий.
Теперь разберемся, какие же требования предъявляет законодатель к инженерным изысканиям.
Исходя из п. 6 ст. 47 ГрК РФ виды инженерных изысканий устанавливаются Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 19.01.2006 N 20 были установлены следующие виды изысканий (см. табл. 14).

Таблица 14. ВИДЫ ИНЖЕНЕРНЫХ ИЗЫСКАНИЙ

Основные виды инженерных изысканий	Специальные виды инженерных изысканий	
- Инженерно-геодезические	Геотехнические исследования	
- Инженерно-геологические	Обследования состояния грунтов оснований зданий и сооружений, их строительных конструкций	
- Инженерно-гидрометеорологические	Поиск и разведка подземных вод для целей водоснабжения	
- Инженерно-экологические	Локальный мониторинг компонентов окружающей среды	
- Инженерно-геотехнические	Разведка грунтовых строительных материалов	
	Локальные обследования загрязнения грунтов и грунтовых вод	

При этом исходя из примечания к данному перечню Минстрой России при необходимости может вносить в него изменения.
Как установлено п. 5 ст. 47 ГрК РФ, необходимость выполнения отдельных видов инженерных изысканий, состав, объем и метод их выполнения устанавливаются с учетом требований технических регламентов программой инженерных изысканий, разработанной на основе задания застройщика или технического заказчика, в зависимости от вида и назначения объектов капитального строительства, их конструктивных особенностей, технической сложности и потенциальной опасности, стадии архитектурно-строительного проектирования, а также от сложности топографических, инженерно-геологических, экологических, гидрологических, метеорологических и климатических условий территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, степени изученности указанных условий.
Под техническими регламентами, указанными в п. 5 ст. 47 ГрК РФ, в первую очередь следует понимать Федеральный закон от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".
Исходя из п. 1 ст. 6 данного Закона Правительство РФ утверждает перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил) <1>, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований данного Закона. В соответствии с п. 34 данного перечня обязательны к применению отдельные разделы СП 47.13330.2012 "СНиП 11-02-96 "Инженерные изыскания для строительства. Основные положения". Данные разделы определяют:
- требования к содержанию задания на выполнение инженерных изысканий (п. 4.12 СП);
- невозможность установления заказчиком состава, объема работ, методики и технологии их выполнения (их определяет и обосновывает исполнитель инженерных изысканий в программе выполнения инженерных изысканий) (п. 4.14 СП);
- требования к содержанию программы инженерных изысканий (п. 4.15 СП);
- требования к выполнению отдельных видов инженерных изысканий (отдельные пункты разделов 5, 6, 7, 8).
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 26.12.2014 N 1521 (с изменениями на 07.12.2016).

Особое внимание необходимо обратить на п. 4.13 СП, согласно которому изменение вида или размеров проектируемого объекта, объемов и сроков выполнения инженерных изысканий должно оформляться в виде нового задания или дополнения к заданию.
Также законодатель установил отдельные требования для лиц, которые могут осуществлять инженерные изыскания. До 1 июля 2017 года в соответствии с п. 2 ст. 47 ГрК РФ виды работ по инженерным изысканиям, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (Перечень видов таких работ утвержден Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 N 624), должны были выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ.
Однако с 1 июля 2017 года требования к лицам, которые могут производить инженерные изыскания, изменились - отменена выдача допусков. Работы по договорам с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, получившим разрешение на использование земельного участка для проведения инженерных изысканий, должны выполняться только членами саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий. Если же договор на выполнение инженерных изысканий заключен с иными лицами, то членство в СРО для выполнения работ по договору не требуется. Кроме того, в п. 2.1 ст. 47 ГрК РФ предусмотрен ряд исключений для унитарных предприятий и учреждений, а также лиц с государственным или муниципальным участием.

1.5.2. Градостроительный план и его роль в проектировании

Согласно п. 1 ст. 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка (ГПЗУ) выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.
Подпункт 1 п. 6 ст. 48 ГрК РФ прямо предусматривает, что застройщик (технический заказчик, лицо, ответственное за эксплуатацию здания, сооружения, региональный оператор) обязан передать ГПЗУ лицу, осуществляющему проектирование по договору.
Помимо этого, значение ГПЗУ состоит еще и в том, что он необходим застройщику для получения разрешения на строительство (пп. 2 п. 7 ст. 51 ГрК РФ) и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (пп. 2 п. 3 ст. 55 ГрК РФ), поэтому вопросы, связанные с его оформлением, имеют ключевое значение.
Регулирование ГПЗУ, а также роль ГПЗУ были существенно изменены Федеральным законом от 03.07.2016 N 373-ФЗ <1> (далее - Закон N 373-ФЗ). Ключевые изменения отражены в таблице 15.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 03.07.2016 N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".

Таблица 15. СТАТУС ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ПЛАНА
ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА

Параметры сравнения	Новое регулирование	Предыдущее регулирование	
Значение ГПЗУ	Информационная выписка о градостроительных ограничениях, действующих в отношении земельного участка (ст. 57.3 ГрК РФ).
Поправка вступила в силу 01.07.2017	Документация по планировке территории (гл. 5 ГрК РФ, ст. 44 ГрК РФ)	
Срок действия ГПЗУ (информации из ГПЗУ)	Для получения разрешения на строительство необходимо представлять ГПЗУ, выданный не ранее чем за 3 года до дня представления заявления на получение разрешения.
Поправка вступила в силу 01.01.2017	Нормативно не был установлен	
Роль ГПЗУ при получении разрешения на строительство	Разрешение подтверждает среди прочего соответствие проектной документации требованиям, установленным градрегламентом (за отдельными исключениями) на дату выдачи ГПЗУ.
Поправка вступила в силу 01.01.2017	Разрешение подтверждает среди прочего соответствие проектной документации требованиям ГПЗУ - для объектов капитального строительства	
Роль ГПЗУ при получении разрешения на ввод в эксплуатацию	Разрешение удостоверяет среди прочего соответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным градрегламентом на дату выдачи ГПЗУ.
Поправка вступила в силу 01.01.2017	Разрешение удостоверяет среди прочего соответствие объекта капитального строительства ГПЗУ	

При этом нужно отметить, что, несмотря на то что по ранее действовавшему регулированию проектная документация должна была проверяться исключительно на соответствие ГПЗУ, судебная практика шла по другому пути. В решении по конкретному делу Президиум ВАС РФ указал, что изменения градрегламента имеют обязательное значение для правообладателя земельного участка <1>. Таким образом, законодатель, установив необходимость проверять соответствие проектной документации градрегламенту, фактически закрепил в законодательстве правило, выработанное практикой.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 N 136/13 по делу N А55-23145/2010.

В сущности, основным значением ГПЗУ по новому регулированию является фиксация даты, на которую должны быть актуальны требования из градрегламента (дата выдачи ГПЗУ).
В связи с введением срока действия информации из ГПЗУ п. п. 1 - 3 ст. 9 Закона N 373-ФЗ установлены переходные положения для ГПЗУ, полученных до 1 января 2017 года. Информация, указанная в таких ГПЗУ, может быть использована в течение срока, который установлен нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и не может быть менее чем 3 года и более чем 8 лет. Если разрешение на строительство получено до 01.01.2017, то выдача разрешения на ввод в эксплуатацию осуществляется на основании ГПЗУ, представленного для получения соответствующего разрешения на строительство. Если разрешение на строительство получено после 01.01.2017, однако на основании ГПЗУ, утвержденного до 01.01.2017 и в течение срока его действия, то разрешение на ввод в эксплуатацию выдается на основании такого ГПЗУ.
С учетом того, что п. 13 ст. 51 ГрК РФ определяет, что основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство может быть "несоответствие документации градостроительному регламенту, действовавшему на дату выдачи градостроительного плана земельного участка", полагаем, что законодатель этой нормой и установлением срока действия ГПЗУ пытался "остановить гонку" застройщика за постоянно меняющимся градостроительным регламентом и дать ему возможность реализовать проект в условиях, которые отражены в ГПЗУ. Однако на практике уполномоченные органы в целом игнорируют эту формулировку и требуют соответствия документации застройщика градостроительному регламенту на дату обращения за разрешением на строительство, а не на дату выдачи ГПЗУ. К сожалению, практически отсутствует судебная практика по этому вопросу, а имеющаяся практика не дает возможности делать однозначные выводы <1>.
--------------------------------
<1> В частности, по делу N А56-17838/2017 первая инстанция согласилась с необходимостью применения регламента на дату выдачи ГПЗУ, апелляция отменила это решение и признала, что градрегламент определяется на дату обращения за разрешением на строительство, а кассация отменила решение апелляции и вообще уклонилась от вывода, какой регламент надо применять.

Содержание градостроительного плана земельного участка

Пункт 3 ст. 57 ГрК РФ предусматривает, что в градостроительном плане земельного участка содержится информация:
1) о реквизитах ППТиПМ в случае, если земельный участок расположен в границах территории, в отношении которой утверждены ППТиПМ;
2) о границах земельного участка и о кадастровом номере земельного участка (при его наличии);
3) о границах зоны планируемого размещения объекта капитального строительства в соответствии с утвержденным ППТ (при его наличии);
4) о минимальных отступах от границ земельного участка, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства;
5) об основных, условно разрешенных и вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка;
6) о предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок, за исключением случаев выдачи ГПЗУ в отношении земельного участка, на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается;
7) о требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на земельном участке, на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается;
8) о расчетных показателях минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры и расчетных показателях максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если земельный участок расположен в границах территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории;
9) об ограничениях использования земельного участка, в том числе если земельный участок полностью или частично расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий;
10) о границах зон с особыми условиями использования территорий, если земельный участок полностью или частично расположен в границах таких зон;
11) о границах зон действия публичных сервитутов;
12) о номере и (или) наименовании элемента планировочной структуры, в границах которого расположен земельный участок;
13) о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, а также сетях инженерно-технического обеспечения;
14) о наличии или об отсутствии в границах земельного участка ОКН, границах территорий ОКН (при наличии таких объектов в границах земельного участка);
15) о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, определенных с учетом программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа;
16) о реквизитах нормативных правовых актов субъекта РФ, муниципальных правовых актов, устанавливающих требования к благоустройству территории;
17) о красных линиях.
При этом информация о границах зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для публичных нужд в отличие от предыдущего регулирования в ГПЗУ отдельно не включается.
Форма ГПЗУ утверждена Приказом Минстроя России от 25.04.2017 N 741/пр "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка и порядка ее заполнения" (далее - Приказ).
Ключевым вопросом при оформлении ГПЗУ в отношении земельного участка, на который распространяется градрегламент, является значение утвержденного проекта планировки при определении параметров строительства. Строго говоря, с учетом п. 3 ст. 57 ГрК РФ и Приказа виды разрешенного использования и предельные параметры строительства должны определяться на основании положений градрегламента, т.е. ПЗЗ.
В то же время проект планировки территории в силу ГрК РФ содержит границы зон размещения объектов капитального строительства, а также сведения о красных линиях, положения о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градрегламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры.
Характеристики планируемого развития территорий по ППТ могут существенно ограничивать возможности застройщика по сравнению с градрегламентом.
В связи с тем что с 1 января 2017 года при получении разрешения на строительство проверяется соответствие проектной документации не требованиям ГПЗУ, а требованиям градрегламента, то представляется, что данный риск снижается. Однако в случаях, когда разработка ППТиПМ является обязательной, проектная документация также проверяется на соответствие документации по планировке территории (п. 1 ст. 51 ГрК РФ). С учетом текущей формулировки ст. 51 ГрК РФ при наличии утвержденного ППТиПМ правообладатель участка ограничен в своем праве выбора любого из основных видов разрешенного использования в отношении участка параметрами, указанными в ППТиПМ, если они установлены в отношении его участка, - в этом случае реализация права выбора ВРИ осуществляется путем проведения работ по корректировке ППТиПМ и последующего получения ГПЗУ.

Условия выдачи ГПЗУ заявителю

В ранее действовавшей редакции ГрК РФ порядок выдачи ГПЗУ был установлен п. 17 ст. 46 ГрК РФ. В частности, было установлено, что в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему ГПЗУ, орган местного самоуправления в течение 30 дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку ГПЗУ и утверждает его.
В судебной и правоприменительной практике не было выработано единой позиции относительно условий, при которых может быть выдан ГПЗУ.
Верховный Суд РФ <1> сделал следующие выводы, анализируя рассматриваемую проблему и действующие на тот момент положения Закона:
- подготовка и выдача ГПЗУ осуществляются по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и являются обязанностью уполномоченного органа;
- положения закона не предусматривают обязанность заявителя обосновать цель истребования градостроительного плана, представить иные документы, кроме тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 10.09.2014 N 18-КГ14-96.

Приведенные выводы были поддержаны Минстроем России <1>. Реализация этой позиции делала получение ГПЗУ крайне простой процедурой, доступной любому заинтересованному лицу, даже не имеющему прав на земельный участок, в отношении которого испрашивается план.
--------------------------------
<1> Письмо Минстроя России от 05.06.2015 N 17433-ЮР/09 "О неправомерных требованиях о предоставлении различных документов для целей выдачи градостроительных планов земельных участков".

До принятия решения Верховного Суда РФ суды, анализируя те же положения закона, зачастую признавали законными дополнительные условия предоставления ГПЗУ. В частности, обоснованными признавались следующие требования государственных органов:
- обязательность подтверждения прав на землю, предусматривающих возможность застройки земельного участка <1>;
- обязанность представления вместе с заявлением технических условий подключения к сетям инженерно-технического обеспечения <2>.
--------------------------------
<1> Например, Постановление ФАС Поволжского округа от 21.05.2013 по делу N А57-18080/2012, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 31.07.2013 N Ф03-3377/2013 по делу N А24-5345/2012.
<2> Например, Постановление ФАС СЗО от 19.06.2013 по делу N А05-11999/2012, Постановление ФАС СКО от 21.03.2013 по делу N А53-17082/2012 (Определением ВАС РФ от 29.07.2013 N ВАС-10023/13 отказано в передаче указанного дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора данного Постановления).

Новое регулирование условий предоставления ГПЗУ в части круга лиц, имеющих право обратиться за выдачей ГПЗУ, пошло вразрез с позицией Верховного Суда РФ. Так, исходя из буквального смысла п. 5 ст. 57 ГрК РФ с заявлением о выдаче ГПЗУ может обратиться не любое заинтересованное лицо, а только правообладатель земельного участка.
Аналогичную позицию занял и Минстрой России, указав, что обращение с заявлением о выдаче ГПЗУ лица, не являющегося его правообладателем, согласно действующему законодательству, является основанием для отказа в выдаче ГПЗУ <1>.
--------------------------------
<1> Письмо Минстроя России от 11.08.2017 N 28588-ХМ/08 "Разъяснения по вопросам планировки территории" (вместе с Разъяснениями об основаниях отказа в предоставлении градостроительного плана земельного участка, Разъяснениями об отсутствии возможности продления срока выдачи градостроительного плана земельного участка).

Представляется, что такое ограничение по кругу лиц не в полной мере соответствует идее законодателя о том, что ГПЗУ представляет собой информационную выписку.
Относительно необходимости заявителю обосновать цель истребования ГПЗУ законодатель, напротив, занял позицию, аналогичную позиции Верховного Суда РФ. Пунктами 7 - 8 ст. 57.3 ГрК РФ установлена обязанность органа местного самоуправления при подготовке ГПЗУ самостоятельно направить в организации, осуществляющие эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, запрос о предоставлении технических условий. При отсутствии информации о цели использования земельного участка уполномоченная организация определяет максимальную нагрузку на основании сведений из ПЗЗ.
Новым регулированием был также разрешен остававшийся долгое время спорным вопрос о возможности выдачи ГПЗУ при отсутствии утвержденного ППТиПМ. Согласно п. 4 ст. 57.3 ГрК РФ, если в соответствии с ГрК РФ размещение объекта капитального строительства не допускается при отсутствии документации по планировке территории <1>, выдача ГПЗУ допускается только после утверждения такой документации. В иных случаях отсутствие ППТиПМ не будет являться препятствием для получения ГПЗУ, в том числе в случаях, когда обязательность утверждения такой документации установлена не ГрК РФ, а иными федеральными законами <2>.
--------------------------------
<1> Эти случаи установлены в п. 3 ст. 41 ГрК РФ.
<2> Законами, предусматривающими обязательную подготовку документации по планированию территории, например, являются: Федеральный закон от 19.07.2011 N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ст. 9, в случае создания искусственного земельного участка); Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ст. 22, в случае размещения объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги).

Требования о представлении разного рода дополнительных документов по-прежнему нет в ГрК РФ, однако они содержатся во многих административных регламентах, регулирующих процедуру выдачи градостроительных планов в отдельных муниципальных образованиях. По нашему мнению, и застройщикам, и уполномоченным органам следует ориентироваться на позицию высшей судебной инстанции и Минстроя России. Кроме того, Верховный Суд РФ в продолжение ранее высказанной позиции признает положения административных регламентов, устанавливающие дополнительные требования к заявителям, в соответствующей части недействующими <1>.
--------------------------------
<1> Определение ВС РФ от 16.03.2016 N 78-АПГ16-2 "Об отмене решения Санкт-Петербургского городского суда от 28.10.2015 и признании недействующими пунктов 1.3.4, 2.7.2, 2.9, 2.12 Административного регламента КГА по предоставлению государственной услуги по подготовке, утверждению и выдаче ГПЗУ... в части, обязывающей в целях получения ГПЗУ представлять в КГА технические условия подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения".

Согласно п. 6 ст. 57.3 ГрК РФ ГПЗУ должен быть выдан заявителю в течение 20 рабочих дней со дня поступления соответствующего заявления без взимания какой-либо платы (ранее срок выдачи ГПЗУ был установлен п. 17 ст. 46 ГрК РФ и составлял 30 календарных дней). При этом в отличие от предыдущего регулирования продление срока выдачи ГПЗУ согласно действующему законодательству невозможно, указанные в п. 6 ч. 1 ст. 4 Закона N 191-ФЗ случаи продления срока выдачи ГПЗУ применению не подлежат <1>.
--------------------------------
<1> Письмо Минстроя России от 11.08.2017 N 28588-ХМ/08.

Отметим также, что согласно п. 6 ст. 57.3 ГрК РФ, вступившему в силу 1 июля 2017 года, ГПЗУ не утверждается, а регистрируется органом местного самоуправления, что соответствует его статусу выписки.
Дополнительно следует отметить, что ГПЗУ может быть выдан только в отношении одного земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет, хотя на практике имели место случаи выдачи ГПЗУ в отношении одновременно нескольких земельных участков. Это не соответствует терминологии ГрК РФ и является грубым нарушением закона.

Основания для отказа в выдаче ГПЗУ

В случаях, когда орган власти неправомерно не выдает ГПЗУ, отказывает в выдаче ГПЗУ или оформляет его не в соответствии с требованиями Приказа, заявитель может обратиться с требованиями о признании незаконным действия (бездействия) уполномоченного органа при выдаче ГПЗУ в такой редакции. Важно учитывать сокращенный трехмесячный срок на обжалование неправомерных действий органа власти.
При этом важным представляется вопрос об обоснованности отказа органа власти в выдаче ГПЗУ. В ГрК РФ четкий перечень оснований для отказа в выдаче ГПЗУ не установлен.
Исходя из анализа норм действующего законодательства можно выделить следующие случаи отказа в выдаче ГПЗУ, когда такой отказ может быть признан обоснованным:
1) когда с заявлением о выдаче ГПЗУ обращается лицо, не являющееся правообладателем земельного участка (п. 5 ст. 57.3 ГрК РФ);
2) когда отсутствует утвержденная документация по планировке территории, если в соответствии с ГрК РФ размещение объекта капитального строительства не допускается при отсутствии такой документации (п. 4 ст. 57.3 ГрК РФ).
Согласно разъяснениям Минстроя России отказ в выдаче ГПЗУ в связи с отсутствием основных сведений о земельном участке в ЕГРН, а также в связи с отсутствием документации по планировке территории, если ее подготовка является обязательной в соответствии с иными федеральными законами, нежели ГрК РФ, будет противоречить законодательству РФ о градостроительной деятельности <1>.
--------------------------------
<1> Там же.

При этом в настоящее время Минстроем России разработан проект Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>, которым предусматриваются следующие основания для отказа в выдаче ГПЗУ:
- отсутствие утвержденной документации по планировке территории в случае, если в соответствии с федеральными законами размещение объекта капитального строительства не допускается при отсутствии такой документации;
- обращение с заявлением о выдаче ГПЗУ лица, не являющегося его правообладателем;
- отсутствие основных сведений о земельном участке в Едином государственном реестре недвижимости.
--------------------------------
<1> Там же.

Последствия изменения градостроительного регламента
на этапе подготовки проектной документации

При реализации девелоперского проекта особое значение приобретает вопрос об определении момента, когда застройщик может не учитывать изменения в градостроительной документации, устанавливающей правовой режим земельного участка.
Согласно п. 1 ст. 51 ГрК РФ с 1 января 2017 года проектная документация в целях получения разрешения на строительство проверяется:
- для объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов):
a) на соответствие требованиям, установленным на дату выдачи ГПЗУ градрегламентом (за отдельными исключениями <1>) и ППТиПМ (если разработка ППТиПМ обязательна);
b) на допустимость размещения объекта на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ;
- для линейных объектов:
a) на соответствие требованиям, установленным ППТиПМ.
--------------------------------
<1> Если действие градрегламента не распространяется или градрегламент на земельный участок не устанавливается, то проектная документация проверяется на соответствие требованиям к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке, установленным в соответствии с ГрК РФ.

В силу п. 13 ст. 51 ГрК РФ уполномоченный орган публичной власти отказывает в выдаче разрешения на строительство, в частности, если представленные документы не соответствуют требованиям, установленным на дату выдачи ГПЗУ градрегламентом и ППТиПМ.
Буквально применяя это правило, можно сделать следующий вывод: после получения ГПЗУ застройщика не должны затрагивать какие-либо изменения градрегламента и ППТиПМ.
Однако проектная документация, помимо соответствия требованиям градрегламента и ППТиПМ, проверяется также на допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ. Указанное правило начало действовать с 1 января 2017 года. В ст. 51 ГрК РФ, регулирующей получение разрешения на строительство, не указано, на какую дату должна быть обеспечена допустимость размещения объекта. Кроме того, отсутствует указание, что все ограничения, которые необходимо соблюсти, должны быть определены в ГПЗУ или градрегламенте.
При этом в ст. 55 ГрК РФ, регулирующей получение разрешения на ввод в эксплуатацию, отмечено, что разрешение не выдается в случае несоответствия объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством РФ на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ градрегламентом (п. 5 ч. 6 ст. 55 ГрК РФ).
Если толковать в совокупности указанные положения, то отказ в получении разрешения на строительство может быть вызван нарушением только тех ограничений, которые предусмотрены градрегламентом на дату получения ГПЗУ. Однако в связи с отсутствием прямого указания об этом в положениях, регулирующих получение разрешения на строительство, существует риск иного толкования.
Таким образом, до момента получения застройщиком разрешения на строительство ему необходимо учитывать риски возможного изменения требований законодательства и необходимости соответствующей корректировки проектной документации.

Возможность отмены ГПЗУ

С учетом того, что с 1 июля 2017 года ГПЗУ является лишь информационной выпиской и при получении разрешения на строительство проектная документация проверяется на соответствие градрегламенту, то некорректное содержание ГПЗУ при новом регулировании теоретически не должно представлять существенных рисков для застройщика. На данный момент судебная практика по этому вопросу с учетом нового регулирования не сложилась.
Между тем ранее сложившаяся судебная практика рассматривала вопрос о возможности отмены ГПЗУ применительно к двум ситуациям.
Первая характеризовалась тем, что ГПЗУ был оформлен в соответствии со всеми установленными требованиями, однако орган власти, несмотря на это, отменял ГПЗУ. По таким спорам суды неоднократно приходили к выводу о невозможности отмены ГПЗУ <1>.
--------------------------------
<1> Например, Определение Верховного Суда РФ от 31.08.2015 N 306-КГ15-10459 по делу N А12-32248/2014.

В ситуации, когда ГПЗУ был оформлен неправильно, например в нем отсутствовали сведения об ОКН, Верховный Суд РФ признавал отмену ГПЗУ правомерной <1>. При таких условиях застройщик, получивший недостоверный ГПЗУ, должен был обратиться за выдачей нового плана в уполномоченный орган или с требованием о признании действий уполномоченного органа незаконными, даже если ошибки соответствовали интересам застройщика. В противном случае возникал существенный риск отмены градостроительного плана, разрешения на строительство и признания построенного объекта самовольной постройкой.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 10.02.2015 N 305-КГ14-2820 по делу N А40-167282/2013.

Следует помнить, что отмена ГПЗУ возможна не только в рамках судебного оспаривания его как ненормативного акта государственного органа, но и в рамках "самоконтроля" уполномоченного органа за своей деятельностью.
Несмотря на то что сейчас роль ГПЗУ существенно изменилась, застройщикам при получении ГПЗУ все равно следует проверять факт наличия градостроительного плана, соответствие полученного ГПЗУ градрегламенту, а также соответствие ГПЗУ требованиям к форме и порядку ее заполнения, соблюдение порядка подготовки, регистрации и выдачи ГПЗУ.

1.5.3. Согласование внешнего вида объекта и иные
дополнительные согласования

В 2014 году полномочия Правительства РФ в области градостроительной деятельности дополнили правом (и обязанностью одновременно) утверждать исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ и территориях муниципальных образований.
По замыслу законодателя, установление таких исчерпывающих перечней должно способствовать сокращению административных барьеров при осуществлении градостроительной деятельности, а также повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Таких исчерпывающих перечней в настоящее время несколько:
- перечень процедур в сфере жилищного строительства, утвержден Постановлением Правительства РФ от 30.04.2014 N 403 (в ред. от 27.12.2017);
- перечень процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения, утвержден Постановлением Правительства РФ от 28.03.2017 N 346 (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.02.2018 N 111 <1>);
- перечень процедур в сфере строительства объектов электросетевого хозяйства с уровнем напряжения ниже 35 кВ, утвержден Постановлением Правительства РФ от 27.12.2016 N 1504 (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.02.2018 N 111);
- перечень процедур в сфере строительства объектов водоснабжения и водоотведения, утвержден Постановлением Правительства РФ от 07.11.2016 N 1138 (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.02.2018 N 111);
- перечень процедур в сфере строительства сетей теплоснабжения, утвержден Постановлением Правительства РФ от 17.04.2017 N 452 (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.02.2018 N 111).
--------------------------------
<1> Вступает в силу 08.05.2018.

Дольше всех действует перечень процедур в сфере жилищного строительства. По мнению Минстроя России, издание такого перечня позволило сократить количество градостроительных согласований и процедур с 240 до 134 <1>. На данный момент количество допустимых процедур в этом перечне уменьшилось до 101.
--------------------------------
<1> http://www.minstroyrf.ru/press/vedomosti-chinovniki-isklyuchili-bolee-100-soglasovatelnykh-protsedur-sniziv-ikh-kolichestvo-do-134/

Структура всех перечней одинаковая. Процедуры, установленные перечнями, делятся на два блока <1>:
1) процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами РФ;
2) процедуры, связанные с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ и территориях муниципальных образований.
--------------------------------
<1> Дополнительно в перечне процедур в сфере строительства объектов водоснабжения и водоотведения предусмотрено разделение на перечень процедур в сфере строительства линейных объектов водоснабжения и водоотведения и перечень процедур в отношении иных объектов водоснабжения и водоотведения.

Как можно сделать вывод уже только по сравнению названий, требования к процедурам и согласованиям из первого блока основаны на нормативных актах РФ, в то время как второй блок процедур основан исключительно на каких-то региональных и местных особенностях.
Остановимся более подробно на втором блоке процедур из перечня процедур в сфере жилищного строительства и перечня процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения. По мнению Правительства РФ, в указанных сферах с местными особенностями могут быть связаны следующие процедуры:
- предоставление решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта;
- предоставление порубочного билета и (или) разрешения на пересадку деревьев и кустарников;
- предоставление разрешения на осуществление земляных работ;
- согласование схемы движения транспорта и пешеходов на период проведения работ на проезжей части;
- проведение контрольно-геодезической съемки и передача исполнительной документации в уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления;
- предоставление заключения о соответствии проектной документации сводному плану подземных коммуникаций и сооружений;
- согласование проведения работ в технических и охранных зонах;
- выдача разрешения на перемещение отходов строительства, сноса зданий и сооружений, в том числе грунтов;
- принятие решения о предоставлении в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства гражданам, имеющим 3 и более детей (действует только в сфере жилищного строительства);
- принятие решения о бесплатном предоставлении гражданину земельного участка для индивидуального жилищного строительства в случаях, предусмотренных законами субъекта РФ (действует только в сфере жилищного строительства).
В отношении второго блока в самом его названии сделана приписка, что эти процедуры применяются в случае, если они сами и порядок их применения установлены нормативно-правовым актом субъекта РФ или муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления.
В целом намерение законодателя носило позитивный характер, т.е. было направлено на ограничение дополнительных согласований. Однако исполнение данной идеи региональными властями пока оставляет желать лучшего.
В результате перечни, призванные ограничить произвол в области строительства и градостроительства, используются для обратной цели - для введения в нормативное регулирование регионов тех ограничений, которые указаны в списке, но по каким-либо причинам в данном регионе не были установлены.
На данный момент самые ожесточенные споры вызвала первая процедура из второго блока.
Например, петербургские застройщики много лет боролись с незаконным, но на практике обязательным требованием по получению согласования Главного архитектора города в отношении архитектурного решения фасада планируемого объекта. В 2010 году по представлению Прокуратуры Санкт-Петербурга данные полномочия Главного архитектора Санкт-Петербурга были признаны Правительством Санкт-Петербурга противоречащими ГрК РФ и исключены из его должностного регламента.
13 июля 2015 года губернатором Санкт-Петербурга был подписан Закон Санкт-Петербурга N 477-93 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге". Данным Законом Правительство СПб было наделено полномочиями по предоставлению решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства. В последующем был принят Закон о порядке предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства <1> (далее - Закон N 692-147).
--------------------------------
<1> Закон Санкт-Петербурга от 11.11.2015 N 692-147 "О порядке предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства".

Особое внимание привлекают п. 6 ст. 3 Закона N 692-147, п. 4 ст. 7 Закона Санкт-Петербурга от 24.11.2009 N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" (оба в ред. до 26.12.2017), согласно которым решение о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта предоставлялось до утверждения в установленном порядке ГПЗУ. Только в результате судебных решений <1> данная норма была отменена, несмотря на ее очевидную абсурдность с самого начала.
--------------------------------
<1> См.: Определения Верховного Суда РФ от 14.09.2017 по делу N 78-АПГ17-12 и от 21.09.2017 по делу N 78-АПГ17-13.

В результате в п. 6 ст. 3 Закона N 692-147 с 26 декабря 2017 года отражено, что решение о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта предоставляется уполномоченным органом не до выдачи ГПЗУ, как было ранее, а до выдачи разрешения на строительство, что является корректным.
Аналогичные требования о необходимости согласования архитектурно-градостроительного облика установлены в Московской области. Положение о рассмотрении архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства и выдаче свидетельства о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства на территории Московской области <1> (далее - Положение), как видно из его названия и содержания, предусматривает необходимость согласования облика не только объектов жилищного строительства. При этом укажем, что, согласно п. 1 Положения, последнее было принято исключительно в соответствии с перечнем процедур в сфере жилищного строительства.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Московской области от 30.12.2016 N 1022/47.

Согласно п. 5 Положения рассмотрение архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства осуществляется в отношении создаваемых и реконструируемых объектов капитального строительства (если работы по реконструкции предусматривают изменение внешнего вида объекта).
Предусмотрен широкий перечень объектов-исключений, в отношении которых не требуется получать согласование архитектурно-градостроительного облика, например:
- индивидуальные жилые дома и подсобные сооружения при индивидуальных жилых домах;
- индивидуальные и отдельно стоящие подземные гаражи;
- линейные объекты;
- отдельные объекты, если они не размещаются непосредственно вдоль федеральных и региональных автомобильных дорог (например, объекты, предназначенные для ведения сельского хозяйства, объекты, предназначенные для производства и хранения взрывчатых веществ и средств взрывания, полезных ископаемых, военного назначения и объекты сопутствующей инфраструктуры, объекты, предназначенные для заготовки древесины и лесных ресурсов, и объекты сопутствующей инфраструктуры).
Полагаем, что даже с учетом указанных исключений дополнительное согласование установлено неправомерно и связано с излишне широким толкованием перечня процедур в сфере жилищного строительства без учета цели его утверждения. Исходя из буквального прочтения если, например, объекты, предназначенные для производства и хранения взрывчатых веществ и средств взрывания, будут размещаться вдоль дорог (и будут соблюдаться иные требования, предусмотренные п. п. 15 и 17 Положения), то необходимо согласовывать архитектурно-градостроительный облик таких объектов как объектов жилищного строительства.
Вместе с тем отметим, что Московская область продемонстрировала более глубокое понимание сути градостроительного плана. Так, согласно п. 25 Положения заявка о выдаче исследуемого согласования может быть подана при условии наличия ГПЗУ.
Вышеназванные регионы не одиноки в своем стремлении все урегулировать. Во многих регионах, муниципалитетах также имеются нормативные акты, которые схожим образом регулируют данную сферу. Так, к примеру, в городе Сургуте предпроектная документация архитектурно-градостроительного облика объекта, принимаемая за основу при разработке проектной документации, подлежит согласованию с департаментом архитектуры и градостроительства администрации города <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 3 ст. 18 решения Думы города Сургута от 26.12.2017 N 206-VI ДГ "О Правилах благоустройства территории города Сургута".

Исчерпывающие перечни процедур разрабатывались с целью сократить количество градостроительных согласований, тем самым снизить себестоимость и ускорить строительство. Между тем, к примеру, принятые на основании перечня процедур в сфере жилищного строительства нормативные акты субъектов и муниципальных образований показывают, что власти используют его в прямо противоположных целях - вводят новые согласования, которые, по нашему мнению, не соответствуют ГрК РФ.
Напомним, что Законом РФ N 459-ФЗ от 30.12.2015 был внесен ряд поправок в Закон N 73-ФЗ и ГрК РФ, согласно которым с 01.01.2017 архитектурные решения объектов капитального строительства или описание внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства, планируемого к размещению в границах исторического поселения, необходимо согласовывать с органом охраны объектов культурного наследия.
Если заявление на выдачу разрешения на строительство будет подано без указанных согласований, соответствующий орган в порядке межведомственного взаимодействия направит архитектурные решения (описание облика) на согласование в орган охраны. Заключение органа охраны о несоответствии архитектурных решений (описания облика) предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям, установленным градрегламентом, будет являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. Единственный случай, когда для строительства в границах исторического поселения не будет требоваться согласование архитектурных решений (описания облика), - строительство объекта в соответствии с типовыми архитектурными решениями, которые будут утверждены региональным органом охраны объектов культурного наследия.
Описанные согласования не потребуются в случаях, если до 1 января 2017 года:
- проектная документация направлена на экспертизу;
- проектная документация не подлежит экспертизе, подано заявление о выдаче разрешения на строительство и отсутствуют основания для отказа в выдаче разрешения;
- подано заявление о выдаче разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства и отсутствуют основания для отказа в выдаче разрешения.
Также следует отметить, что срок выдачи разрешения на строительство объекта в границах исторического поселения увеличен до 30 дней для тех случаев, когда заявление на выдачу разрешения на строительство не будет включать согласование архитектурного решения (описания облика) или строительство (реконструкция) не будет выполняться в соответствии с типовым архитектурным решением.
Кроме того, введена административная ответственность за нарушение требований к архитектурному решению объектов капитального строительства, установленных градрегламентом в границах исторических поселений (п. 5 ст. 7.13 КоАП РФ). Для юридических лиц штраф составит от 100 тысяч до 1 миллиона рублей.

1.5.4. Проектная и рабочая документация

Проектная документация

Проектная документация (далее - ПД) является основой архитектурно-строительного проектирования и в соответствии с п. 2 ст. 48 ГрК РФ представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.
Подготовка ПД осуществляется:
- применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику участка <1>;
- в отношении отдельных разделов ПД при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства (в зависимости от перечня необходимых работ).
--------------------------------
<1> В соответствии с п. 1 ст. 48 ГрК РФ возможно проектирование в границах не принадлежащего застройщику или иному правообладателю земельного участка в случаях, если документацией по планировке территории предусмотрено размещение объекта транспортной инфраструктуры федерального значения либо линейного объекта транспортной инфраструктуры регионального или местного значения.

Подготовка ПД не требуется при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов индивидуального жилищного строительства (отдельно стоящих жилых домов с количеством этажей не более чем три, предназначенных для проживания одной семьи). При этом застройщик вправе обеспечить разработку ПД применительно к таким объектам.
Подготовка проектной документации осуществляется на основании (в совокупности):
- задания застройщика или технического заказчика - "задания на проектирование" (при подготовке проектной документации на основании договора);
- результатов инженерных изысканий;
- информации из ГПЗУ или в случае подготовки ПД линейного объекта на основании ППТиПМ;
- в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Проектная документация разрабатывается в соответствии с требованиями к создаваемым объектам, установленным законодательством (техническими регламентами) <1>.
--------------------------------
<1> Например, Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

В частности, Законом N 384-ФЗ устанавливаются минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), в том числе требования:
1) механической безопасности;
2) пожарной безопасности;
3) безопасности при опасных природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях;
4) безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях;
5) безопасности для пользователей зданиями и сооружениями;
6) доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения;
7) энергетической эффективности зданий и сооружений;
8) безопасного уровня воздействия зданий и сооружений на окружающую среду.
Безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) обеспечивается посредством соблюдения требований Закона N 384-ФЗ и требований стандартов и сводов правил.
Обязательными для применения при проектировании являются не все существующие национальные стандарты и своды правил, а лишь установленные в качестве таковых Постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 N 1521 (с изм. на 07.12.2016). Их применение на обязательной основе обеспечивает соблюдение требований Закона N 384-ФЗ (п. 1 ст. 6 Закона N 384-ФЗ). Национальные стандарты и своды правил, включенные в указанный перечень, являются обязательными для применения, за исключением случаев осуществления проектирования и строительства в соответствии со специальными техническими условиями <1>.
--------------------------------
<1> Специальные технические условия разрабатываются и утверждаются в случае, если для разработки ПД на объект капитального строительства требуется отступление от требований, предусмотренных обязательными стандартами и сводами правил, недостаточно требований по надежности и безопасности, установленных указанными документами, или такие требования не установлены. Порядок разработки и утверждения специальных технических условий утвержден Приказом Минстроя России от 15.04.2016 N 248/пр "О порядке разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства".

Предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка ее соответствия требованиям технических регламентов. При этом технические регламенты могут быть обязательными и добровольными. В этой связи возникает вопрос: является ли предметом оценки экспертизы соответствие требованиям добровольных технических регламентов, если ссылка на них содержится в ПД?
Однозначный ответ на указанный вопрос отсутствует, однако представляется, что задача экспертизы - проверять ПД на соответствие обязательным техническим регламентам, а не на соответствие ПД регламентам, ссылки на которые содержатся в ПД. Например, ВАС РФ в 2013 году указал, что отрицательное заключение экспертизы может быть выдано только в случае несоответствия проектной документации национальным стандартам и сводам правил (частям таких стандартов и сводов правил), содержащим минимально необходимые требования для обеспечения безопасности зданий и сооружений, которые включены в обязательный перечень <1>. Вместе с тем согласно п. 7.1 Приказа Минстроя России от 09.12.2015 N 887/пр <2> отрицательное заключение экспертизы может содержать ссылку в т.ч. на требования документа в области стандартизации, в результате применения которого на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технических регламентов (в случае принятия застройщиком и (или) техническим заказчиком решения о применении такого документа). Поэтому во избежание риска получения отрицательного заключения и спора по его итогам целесообразно не указывать добровольные регламенты в ПД в качестве используемых при проектировании.
--------------------------------
<1> Определение ВАС РФ от 24.10.2013 N ВАС-14766/13 по делу N А56-54429/2012.
<2> Пункты 7.1, 7.2 Приказа Минстроя России от 09.12.2015 N 887/пр "Об утверждении требований к составу, содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий".

Проектная документация может разрабатываться застройщиком самостоятельно либо с привлечением третьих лиц застройщиком, техническим заказчиком или с 1 июля 2017 года также лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения <1>, региональным оператором <2> по договору подряда на подготовку ПД.
--------------------------------
<1> Согласно п. 1 ст. 55.25 ГрК РФ это (если иное не установлено федеральным законом) собственник здания или лицо, которое владеет зданием на ином законном основании, если установлена ответственность такого лица за эксплуатацию здания, либо привлекаемое собственником или таким лицом в целях обеспечения безопасной эксплуатации здания на основании договора физическое или юридическое лицо.
<2> Согласно п. 17 ст. 1 ГрК РФ это специализированная некоммерческая организация, которая осуществляет деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

При этом с 1 июля 2017 года были ужесточены требования к лицам, выполняющим работы по подготовке ПД. Если до 1 июля 2017 года такие лица должны были иметь свидетельство о допуске СРО при выполнении только тех работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (предусмотрены Приказом Минрегиона России N 624), то с 1 июля 2017 года подготовку ПД могут осуществлять исключительно лица, являющиеся членами СРО в области архитектурно-строительного проектирования.
Членство в СРО не требуется в ограниченном перечне случаев (п. 4.1 ст. 48 ГрК РФ). К примеру, членство в СРО необязательно для государственных и муниципальных унитарных предприятий, учреждений в случае заключения ими договоров подряда на подготовку ПД с федеральными органами исполнительной власти, государственными корпорациями, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления или в случае выполнения такими организациями функций технического заказчика от имени указанных органов, корпораций. Остальные три исключения также установлены для организаций с публичным участием/созданных публично-правовыми образованиями.
Застройщик до 1 июля 2017 года был вправе осуществлять проектирование самостоятельно в отношении тех видов работ, которые не включены в Перечень работ, установленных Приказом Минрегиона России N 624.
После указанной даты право на самостоятельное проектирование сохранилось только за тем застройщиком, который является членом СРО в области архитектурно-строительного проектирования.
Субъекты разработки проектной документации до и после 1 июля 2017 года представлены на схемах 3 - 4.

Схема 3. СУБЪЕКТЫ РАЗРАБОТКИ ПРОЕКТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ
ДО 01.07.2017

        ┌─────────────────────┐    ┌──────────────────────────────────────┐
        │     Застройщик      │    │С привлечением третьих лиц по договору│
        │    самостоятельно   │    │     (застройщиком или техническим    │
        │                     │    │              заказчиком)             │
        └─────────────────────┘    └──────────┬┬──────────────────────────┘
                                              ││
                               ┌──────────────┘│
                               V               V
┌────────────────────────────────────┐ ┌──────────────────────────────────┐
│ИП или ЮЛ, имеющие свидетельства СРО│ │  Физические или юридические лица │
│ о допуске к видам работ из Перечня │ │  (по видам работ, не входящих в  │
│    Приказа Минрегиона N 624 <*>    │ │            Перечень)             │
└────────────────────────────────────┘ └──────────────────────────────────┘

--------------------------------
<*> Приказ Минрегиона РФ от 30.12.2009 N 624 "Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства".

Схема 4. СУБЪЕКТЫ РАЗРАБОТКИ ПРОЕКТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ
ПОСЛЕ 01.07.2017

                                  ┌───────────────────────────────────────┐
                                  │ С привлечением третьих лиц по договору│
    ┌─────────────────────────┐   │подряда на подготовку ПД (застройщиком,│
    │Застройщик самостоятельно│   │    техническим заказчиком, лицом,     │
    │   (членство в СРО)      │   │ ответственным за эксплуатацию здания, │
    │                         │   │        региональным оператором)       │
    └─────────────────────────┘   └──────────┬┬───────────────────────────┘
                          ┌──────────────────┘│
                          │                   │
                          V                   V
  ┌───────────────────────────┐   ┌───────────────────────────────────────┐
  │ ИП или ЮЛ (членство в СРО)│   │              Организации,             │
  │                           │   │   включенные в ч. 4.1 ст. 48 ГрК РФ   │
  └───────────────────────────┘   └───────────────────────────────────────┘

Проектная документация утверждается застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором. По общему правилу проектная документация объектов капитального строительства подлежит экспертизе. Поэтому проектная документация может быть утверждена только при наличии положительного заключения экспертизы ПД в случае, если в отношении ПД проведение экспертизы обязательно.

Рабочая документация

Согласно п. 4 Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" (далее - Постановление N 87) рабочая документация разрабатывается в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства. Она состоит из документов в текстовой форме, рабочих чертежей, спецификации оборудования и изделий.
Основные требования к порядку оформления и составу рабочей документации содержатся в ГОСТ Р 21.1101-2013 "Система проектной документации для строительства (СПДС). Основные требования к проектной и рабочей документации". Также в проектной документации должны содержаться требования, которые должны быть учтены в рабочей документации, разрабатываемой на основании проектной документации, в связи с принятыми методами возведения строительных конструкций и монтажа оборудования <1>. При этом объем, состав и содержание рабочей документации должны определяться заказчиком (застройщиком) в зависимости от степени детализации решений, содержащихся в проектной документации, и указываться в задании на проектирование.
--------------------------------
<1> Подпункт "п" п. 23 Постановления N 87.

Из указанного следует, что рабочая документация не является составной частью проектной документации и может разрабатываться как одновременно с ПД, так и после ее разработки и получения положительного заключения по итогам экспертизы. Эта позиция подтверждается письмом Минрегиона России от 22.06.2009 N 19088-СК/08 "О применении Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" <1>. При одновременной разработке проектной и рабочей документации по решению заказчика и с согласия экспертной организации вся документация может быть представлена на государственную экспертизу <2>.
--------------------------------
<1> Эта позиция поддержана и в судебной практике (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 17.11.2016 N Ф05-16505/2016 по делу N А40-221022/2015) и в дальнейшем Минрегионом России (письмо от 27.03.2012 N 6832-ДШ/08).
<2> Письмо Минрегиона России от 22.06.2009 N 19088-СК/08 "О применении Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию".

Таким образом, проектная документация и рабочая документация не являются документами одного порядка, так как рабочая документация разрабатывается во исполнение проектной документации. В этой связи рабочая документация должна соответствовать проектной, что означает необходимость внесения изменений в рабочую документацию при корректировке проектной документации.
Ранее стадия "РД" являлась одним из этапов проектирования наряду с такими стадиями, как "ТЭО", "Проект" или "П" и др., и подлежала экспертизе наряду с ПД <1>.
--------------------------------
<1> СНиП 11-01-95 "Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений" (утв. Постановлением Минстроя РФ от 30.06.1995 N 18-64).

Дополнительно отметим, что правила выполнения и оформления текстовых и графических материалов, входящих в состав проектной и рабочей документации, установлены Приказом Минрегиона России от 02.04.2009 N 108.

1.5.5. Состав разделов проектной документации.
Внесение изменений в проектную документацию

Проектная документация состоит из разделов, общий перечень которых приведен в п. 12 ст. 48 ГрК РФ. Установленный в ГрК РФ перечень разделов является обязательным вне зависимости от вида объекта капитального строительства, за исключением линейных объектов и случаев, когда в самом перечне содержится оговорка <1>. Постановлением N 87 раскрыто содержание указанных разделов, предусмотрены требования к содержанию разделов ПД применительно к различным видам объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам, а также определяются иные разделы, которые могут входить в состав ПД.
--------------------------------
<1> Например, пп. 7 п. 12 ст. 48 ГрК РФ: "...проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей (при необходимости сноса или демонтажа объектов капитального строительства, их частей для строительства, реконструкции других объектов капитального строительства)".

При этом Правительством РФ устанавливаются состав и требования к содержанию разделов проектной документации применительно:
- к различным видам объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам;
- к отдельным этапам строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
- содержанию разделов проектной документации при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства;
- содержанию разделов проектной документации, представляемой на экспертизу проектной документации и в органы государственного строительного надзора.
Таким образом, состав и требования к содержанию могут отличаться в зависимости от условий разработки проектной документации. Указанные выше требования установлены Постановлением N 87.
В соответствии с п. 12 ст. 48 ГрК РФ и Постановлением N 87 в состав проектной документации объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов, включаются следующие разделы:
- раздел 1 "Пояснительная записка" <1>;
- раздел 2 "Схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с информацией в ГПЗУ";
- раздел 3 "Архитектурные решения";
- раздел 4 "Конструктивные и объемно-планировочные решения";
- раздел 5 "Сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений";
- раздел 6 "Проект организации строительства объектов капитального строительства";
- раздел 7 "Проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей" <2>;
- раздел 8 "Перечень мероприятий по охране окружающей среды";
- раздел 9 "Перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности";
- раздел 10 "Перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов" <3>;
- раздел 10 (1) "Мероприятия по обеспечению соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности зданий, строений и сооружений приборами учета используемых энергетических ресурсов";
- раздел 11 "Смета на строительство объектов капитального строительства";
- раздел 12 "Иная документация в случаях, предусмотренных федеральными законами":
a) декларация промышленной безопасности опасных производственных объектов, разрабатываемая на стадии проектирования;
b) декларация безопасности гидротехнических сооружений, разрабатываемая на стадии проектирования;
c) перечень мероприятий по гражданской обороне, мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера для объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, особо опасных, технически сложных, уникальных объектов, объектов обороны и безопасности;
d) требования к обеспечению безопасной эксплуатации объектов капитального строительства <4>.
--------------------------------
<1> Пояснительная записка содержит исходные данные для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в том числе результаты инженерных изысканий, технические условия.
<2> Обязательно выполняется при необходимости сноса (демонтажа) объекта или части объекта капитального строительства.
<3> Выполняется в случае подготовки проектной документации в отношении объектов здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иных объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, объектов транспорта, торговли, общественного питания, объектов делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектов жилищного фонда.
<4> Требование о наличии указанного раздела определено в пп. 10.1 п. 12 ст. 48 ГрК РФ, при этом в Постановлении Правительства РФ N 87 данный раздел не закреплен. Согласно письму Минрегиона России от 27.01.2012 N 1497-ДШ/08 в указанном случае этот раздел должен включаться в раздел 12 "Иная документация в случаях, предусмотренных федеральными законами".

С 30 декабря 2018 года указанный перечень дополняется следующим разделом: "Проект организации дорожного движения в случаях, предусмотренных Федеральным законом "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Статья 24 Федерального закона от 29.12.2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В состав проектной документации также включаются требования к обеспечению безопасной эксплуатации объектов капитального строительства, а также сведения о нормативной периодичности выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома, необходимых для обеспечения безопасной эксплуатации такого дома, об объеме и о составе указанных работ в случае подготовки проектной документации для строительства, реконструкции многоквартирного дома (пп. 10.1, 11.2 п. 12 ст. 48 ГрК РФ).
Дополнительно Постановлением N 87 установлено, что разделы "Проект организации строительства" <1> и "Смета на строительство" не являются обязательными разделами по общему правилу, за исключением объектов капитального строительства, финансируемых полностью или частично за счет средств соответствующих бюджетов.
--------------------------------
<1> При этом согласно пп. "е" п. 3 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ проект организации строительства входит в состав документов, представляемых для получения разрешения на строительство.

Отдельно отметим, что архитектурный проект <1>, подготовленный при разработке проектной документации, является объектом авторского права. Согласно п. 1 ст. 1259 ГК РФ произведения архитектуры, градостроительства и садово-паркового искусства, в том числе в виде проектов, чертежей, изображений и макетов, являются объектами авторских прав.
--------------------------------
<1> В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 17.11.1995 N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 169-ФЗ) архитектурный проект - архитектурная часть документации для строительства и градостроительной документации, содержащая архитектурные решения, которые комплексно учитывают социальные, экономические, функциональные, инженерные, технические, противопожарные, санитарно-гигиенические, экологические, архитектурно-художественные и иные требования к объекту в объеме, необходимом для разработки документации для строительства объектов, в проектировании которых необходимо участие архитектора.

Указанное означает, что правообладатель (автор) имеет право на неприкосновенность произведения и защиту произведения от искажений (ст. 1266 ГК РФ).
Таким образом, по Закону N 169-ФЗ как архитектурный проект, так и построенный архитектурный объект содержат в себе архитектурное решение - авторский замысел архитектурного объекта, его внешнего и внутреннего облика, пространственной, планировочной и функциональной организации, что отражено в Постановлении Президиума ВАС РФ N 7697/12 от 06.11.2012 по делу N А60-10618/2011.
В соответствии с указанным Постановлением Президиума правовая позиция ВАС РФ заключается в том, что, учитывая специфику архитектурной деятельности, заключающуюся в двухступенчатом порядке воплощения архитектурного решения, законодатель предусмотрел две формы его объективации (существования): как в форме произведения архитектуры, градостроительства и садово-паркового искусства, так и в форме проектов, чертежей, изображений и макетов (абз. 9 п. 1 ст. 1259 ГК РФ), охраняемых авторским правом. Таким образом, объектом авторского права, т.е. произведением архитектуры, с одной стороны, является архитектурный проект, то есть архитектурная часть документации, в которой выражено архитектурное решение <1>, а с другой стороны, построенный архитектурный объект, в котором воплощено охраняемое произведение архитектуры.
--------------------------------
<1> Данная правовая позиция была изложена ВАС РФ также ранее в Постановлении Президиума от 27.09.2011 N 5816/11.

Не допускается без согласия автора (разработчика) внесение изменений в архитектурный проект. Застройщик, к которому перешло исключительное право на архитектурный проект, вправе "практически реализовывать" такой проект без соответствующих изменений (пп. 10 п. 2 ст. 1270 ГК РФ).

Внесение изменений в проектную документацию и необходимость
повторной экспертизы

Застройщик при необходимости вправе вносить изменения в проектную документацию. Однако при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства, требуется повторное прохождение экспертизы (п. 44 Постановления Правительства РФ от 05.03.2007 N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" (далее - Постановление N 145)) <1>.
--------------------------------
<1> При этом если в ПД и (или) результаты инженерных изысканий, подготовленных в отношении линейных объектов транспортной инфраструктуры и получивших положительное заключение государственной экспертизы, внесены изменения в отношении участков, и (или) конструктивных элементов, и (или) дорожных сооружений линейных объектов транспортной инфраструктуры, которые затрагивают конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства, на повторную государственную экспертизу представляется только часть ПД, в которую внесены указанные изменения, а также результаты инженерных изысканий в полном объеме (п. 44 Постановления N 145).

В иных случаях повторное прохождение экспертизы является добровольным. Проектная документация, в которую после получения положительного заключения экспертизы внесены изменения, не затрагивающие конструктивных и других характеристик безопасности объекта капитального строительства, называется модифицированной ПД (п. 5 ст. 48.2 ГрК РФ). В случае подготовки такой модифицированной ПД для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, финансирование которых планируется за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ или обеспечивается юридическими лицами, указанными в п. 2 ст. 48.2 ГрК РФ <1>, внесение указанных изменений в документацию также не должно приводить к увеличению сметы в сопоставимых ценах. Для подтверждения того, что изменения, внесенные в ПД после получения положительного заключения экспертизы, не затрагивают конструктивные и другие характеристики безопасности, а также соблюдаются требования по смете, указанные выше, необходимо получить заключение органа исполнительной власти или организации, проводивших экспертизу ПД, в которую внесены изменения (п. 3.5 ст. 49 ГрК РФ).
--------------------------------
<1> Это юридические лица, созданные РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием, юридическим лицом, доля РФ, субъекта РФ, муниципального образования в уставном (складочном) капитале которого составляет более 50 процентов.

В соответствии с п. 7 ст. 52 ГрК РФ отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений.
Из приведенных норм следует, что изменения в получившую положительное заключение государственной экспертизы проектную документацию могут вноситься как до получения разрешения на строительство, так и после получения такого разрешения - в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства <1>.
--------------------------------
<1> Письмо Минрегиона России от 20.12.2011 N 35214-ДШ/08 "О направлении проектной документации на повторную государственную экспертизу".

При этом необходимо учитывать практику Верховного Суда РФ о возможности внесения изменений в разрешение на строительство в случае изменений проектной документации. В частности, в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 11.11.2015 по делу N 301-ПЭК15, (А65-4542/2014) суд указал, что перечень оснований для внесения изменений в разрешение на строительство не является исчерпывающим, что означает возможность внесения изменений в разрешение, если в установленном порядке были внесены изменения в проектную документацию. Однако внесение изменений должно быть обусловлено необходимостью, выявленной в процессе строительства объекта. По мнению суда, причины, повлекшие изменение проектной документации, должны быть объективными.
Отдельно необходимо отметить, что на практике изменение проектной документации осуществляется так называемыми авторскими листами без процедуры прохождения повторной экспертизы. Под авторскими листами понимаются изменения документации, вносимые разработчиком ПД по поручению застройщика. При этом судебная практика признает использование таких листов допустимым. Например, в Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2014 по делу N А56-26334/2012 суд допустил возможность отклонения выполненных работ от ПД, прошедшей экспертизу, если такие работы обоснованы авторскими листами, в то время как формально указанный подход не соответствует требованиям закона.

1.5.6. Проектная документация повторного использования

Общие положения

До 1 сентября 2016 года ГрК РФ содержал регулирование типовой проектной документации. В соответствии с п. 3 ст. 49 ГрК РФ типовой проектной документацией являлась проектная документация объектов капитального строительства, получившая положительное заключение государственной экспертизы или негосударственной экспертизы и пригодная к применению неоднократно/повторно.
Федеральным законом от 03.07.2016 N 368-ФЗ <1> (далее - Закон N 368-ФЗ) типовая проектная документация исключена из ГрК РФ и введена ст. 48.2 ГрК РФ, регулирующая проектную документацию повторного использования (далее - ПДПИ).
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 03.07.2016 N 368-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации".

ПДПИ - это проектная документация объекта капитального строительства, которая получила положительное заключение экспертизы проектной документации и может быть использована при подготовке проектной документации для строительства аналогичного по назначению и проектной мощности объекта капитального строительства (п. 1 ст. 48.2 ГрК РФ).
В отличие от типовой проектной документации, использование которой являлось правом, а не обязанностью, ПДПИ в отдельных случаях обязательна для использования; в остальных случаях применение ПДПИ остается на усмотрение застройщика.
Основным последствием использования ПДПИ является то, что согласно п. 5.1 ст. 49 ГрК РФ при проведении экспертизы проектной документации, подготовленной с использованием ПДПИ, оценка разделов проектной документации, в которые не вносились изменения, на предмет соответствия этих разделов требованиям технических регламентов не проводится.
Если буквально толковать это положение, то даже при внесении незначительных изменений в соответствующие разделы проектной документации такие разделы подлежат экспертизе <1>.
--------------------------------
<1> Об этом свидетельствует и п. 27 Постановления N 145, по которому при представлении на государственную экспертизу проектной документации, разработанной с использованием ПДПИ, ее оценка на соответствие требованиям технических регламентов не проводится в отношении разделов документации, которые не подвергались изменению и полностью соответствуют ПДПИ.

Сведения о ПДПИ для возможности их использования включаются в единый государственный реестр заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства. Правила формирования реестра утверждены Постановлением Правительства РФ от 24.07.2017 N 878 <1>, вступают в силу с 1 июля 2018 года. Минстрой России, в свою очередь, определит порядок ведения реестра и предоставления содержащихся в нем сведений и документов. До 1 июля 2018 года согласно пп. 1 п. 2 ст. 2 Закона N 368-ФЗ Минстроем России публикуются сведения не обо всех ПДПИ, а только об экономически эффективных ПДПИ. В соответствии с Приказом Минстроя России от 23.08.2017 N 1151/пр <2> сведения об экономически эффективных ПДПИ публикуются на сайте www.minstroyrf.ru.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 24.07.2017 N 878 "О порядке формирования единого государственного реестра заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145".
<2> Приказ Минстроя России от 23.08.2017 N 1151/пр "Об определении официального сайта для размещения систематизированных сведений об экономически эффективной проектной документации повторного использования".

Обязательное использование ПДПИ

С обязательным использованием ПДПИ осуществляется подготовка проектной документации для объекта капитального строительства, строительство которого обеспечивается федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, юридическим лицом, созданным публично-правовым образованием, юридическим лицом, доля публично-правового образования в уставном (складочном) капитале которого составляет более 50 процентов (п. 2 ст. 48.2 ГрК РФ).
Таким образом, при выполнении строительства, например, по государственным контрактам проектная документация должна готовиться с использованием ПДПИ.
Исключения из правила об обязательности использования ПДПИ установлены только в отношении подготовки проектной документации в целях:
- строительства особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства;
- строительства иных определенных Президентом РФ или Правительством РФ объектов капитального строительства;
- реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;
- проведения работ по сохранению ОКН.
ПДПИ в случаях, когда ее использование обязательно, должна соответствовать следующим признакам:
- ПДПИ разработана в отношении объекта капитального строительства, аналогичного по назначению, проектной мощности, природным и иным условиям территории, на которой планируется осуществлять строительство;
- ПДПИ является экономически эффективной ПДПИ - т.е. (1) ПДПИ соответствует критериям экономической эффективности и (2) в отношении ПДПИ есть положительное заключение государственной экспертизы.
В случае если подходящая экономически эффективная ПДПИ отсутствует <1>, а использование ПДПИ обязательно, то проектная документация все равно должна готовиться с учетом критериев экономической эффективности.
--------------------------------
<1> Указанное условие выполняется при отсутствии экономически эффективной ПДПИ объекта капитального строительства, аналогичного по назначению, проектной мощности, природным и иным условиям территории, на которой планируется осуществлять строительство.

Указанные критерии определены в Постановлении Правительства РФ от 12.11.2016 N 1159 "О критериях экономической эффективности проектной документации" <1>.
--------------------------------
<1> Данным Постановлением также отменено Постановление Правительства РФ от 27.09.2011 N 791, определявшее порядок формирования реестра типовой проектной документации.

Критерии экономической эффективности следующие:
- сметная стоимость строительства, достоверность которой подтверждена в порядке, установленном Правительством РФ, не превышает предполагаемую (предельную) стоимость строительства, определенную с применением утвержденных Минстроем России укрупненных нормативов цены строительства <1>, а в случае отсутствия утвержденных нормативов не превышает подтвержденную органами и организациями, уполномоченными на проведение государственной экспертизы, сметную стоимость объектов, аналогичных по назначению, проектной мощности, природным и иным условиям территории, на которой планируется осуществлять строительство;
- объект капитального строительства, предусмотренный в проектной документации, имеет подтвержденный заключением государственной экспертизы класс энергетической эффективности не ниже класса C, за исключением объектов, на которые не распространяются требования энергетической эффективности <2>.
--------------------------------
<1> Это показатель потребности в денежных средствах, необходимых для создания единицы мощности строительной продукции, предназначенный для планирования (обоснования) инвестиций (капитальных вложений) в объекты капитального строительства (п. 33.1 ст. 1 ГрК РФ).
<2> Правительством РФ может быть принято решение о неприменении одного из критериев экономической эффективности проектной документации для подготовки проектной документации отдельных объектов капитального строительства (пп. "б" п. 3 Постановления Правительства РФ от 12.11.2016 N 1159 "О критериях экономической эффективности проектной документации").

Дополнительно Правительством РФ установлен порядок признания ПДПИ экономически эффективной <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 31.03.2017 N 389 "О порядке признания проектной документации повторного использования экономически эффективной проектной документацией повторного использования".

При определенных обстоятельствах возможно использование в случаях обязательности ПДПИ типовой проектной документации, включенной в реестр типовой проектной документации до вступления в силу Постановления Правительства РФ от 12.11.2016 N 1159 "О критериях экономической эффективности проектной документации" <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 15 Постановления Правительства РФ от 12.11.2016 N 1159 "О критериях экономической эффективности проектной документации". Согласно письму Минстроя России от 22.08.2014 N 17418-ОД/08 "О формировании реестра типовой проектной документации" ознакомиться с паспортами типовой проектной документации, включенной в реестр, и предъявляемыми требованиями к их заполнению можно на официальном сайте Минстроя России в информационной телекоммуникационной сети Интернет по адресу: http://www.minstroyrf.ru.

Это следующие обстоятельства:
- отсутствуют сведения об экономически эффективной ПДПИ, подлежащей обязательному использованию;
- РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию переданы исключительные права на ПДПИ или права на использование ПДПИ, в том числе на подготовку проектной документации на ее основе, а также на передачу такого права лицам, указанным в п. 2 ст. 48.2 ГрК РФ <1>.
--------------------------------
<1> Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, юридические лица, созданные публично-правовым образованием, юридическим лицом, доля публично-правового образования в уставном (складочном) капитале которого составляет более 50 процентов, обеспечивающие строительство объектов капитального строительства.

Очевидная выгода в использовании ПДПИ, в том числе экономически эффективной ПДПИ, состоит в существенном сокращении сроков (нет необходимости делать документацию и, главное, проходить экспертизу), а также снижении уровня затрат на реализацию проекта. Например, при необходимости возведения детского сада в рамках выполнения социальных обязательств возможно использование типового проекта детского сада и его адаптация с привязкой к участку застройки без повторной экспертизы ПД.

1.5.7. Экспертиза проектной документации и результатов
инженерных изысканий

Проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, по общему правилу подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.
Объекты экспертизы в соответствии с ГрК РФ (ст. 49):
- проектная документация (в ее составе могут быть результаты инженерных изысканий);
- результаты инженерных изысканий.
Экспертиза проектной документации представляет собой проверку проектной документации на ее соответствие:
- требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим требованиям, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности;
- результатам инженерных изысканий.
В отношении результатов инженерных изысканий проверяется только соответствие таких результатов требованиям технических регламентов.
Необходимо обратить внимание, что ГрК РФ не предусматривает в рамках экспертизы проектной документации проверку на ее соответствие требованиям градрегламента. В проанализированной судебной практике отсутствуют случаи споров относительно указанного замечания.
Виды экспертизы проектной документации:
1. В зависимости от обязательности экспертизы: (1) обязательная - требуется вне зависимости от воли застройщика; (2) необязательная - отсутствие экспертизы не препятствует строительству, при этом застройщик вправе по своему желанию направить документацию на экспертизу;
2. В зависимости от лиц, которые проводят экспертизу: (1) государственная <1> - проводится уполномоченными государственными органами или созданными ими бюджетными или автономными учреждениями (подразделяется на федеральную - проводится уполномоченным федеральным органом, подведомственным учреждением, региональную - проводится уполномоченным региональным органом или подведомственным учреждением); (2) негосударственная <2> - проводится специально аккредитованными частными организациями.
--------------------------------
<1> Регулируется Постановлением N 145.
<2> Регулируется Постановлением Правительства РФ от 31.03.2012 N 272 "Об утверждении Положения об организации и проведении негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий" (далее - Постановление N 272).

Объекты капитального строительства, проектная документация в отношении которых не требует экспертизы (п. п. 2, 3 ст. 49 ГрК РФ):
1. Объекты индивидуального жилищного строительства.
2. Жилые дома блокированной застройки в случае, если строительство или реконструкция таких жилых домов осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы РФ.
3. Объекты малоэтажного многоквартирного строительства (многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования) в случае, если строительство или реконструкция таких многоквартирных домов осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы РФ.
4. Отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1 500 кв. м, не являющиеся особо опасными, технически сложными или уникальными объектами (ст. 48.1 ГрК РФ), с одним из следующих назначений:
a) не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности, т.е. нежилые непроизводственные объекты;
b) предназначены для осуществления производственной деятельности, не требующей санитарно-защитных зон либо если такие зоны не выходят за пределы участка, на котором планируется их размещение.
5. Буровые скважины, предусмотренные утвержденным надлежащим образом техническим проектом разработки месторождений полезных ископаемых или иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр.
6. Объекты, для строительства которых не требуется разрешение на строительство <1>.
--------------------------------
<1> Такие случаи определены в п. 17 ст. 51 ГрК РФ.

7. Объекты, в отношении которых применяется модифицированная проектная документация.
8. В отношении разделов проектной документации, подготовленных для проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, за исключением проектной документации, подготовленной для проведения капитального ремонта автомобильных дорог общего пользования.
Законом <1> прямо установлены исключения из случаев п. 2 ст. 49 ГрК РФ, связанные с особыми свойствами планируемого расположения объектов, когда обязательно проведение экспертизы проектной документации, - если размещение объектов планируется в границах охранных зон объектов трубопроводного транспорта.
--------------------------------
<1> Пункт 2.1 ст. 49 ГрК РФ.

Применительно к экспертизе результатов инженерных изысканий также установлены случаи, когда не требуется ее проведение, - во всех случаях, когда не нужна экспертиза проектной документации либо не требуется получение разрешения на строительство.
Объекты капитального строительства, в отношении которых обязательно проведение исключительно государственной экспертизы проектной документации:
1) объекты, указанные в пп. 5.1 п. 1 ст. 6 ГрК РФ <1>;
2) объекты, строительство, реконструкция которых финансируются за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ;
3) автомобильные дороги общего пользования, капитальный ремонт которых финансируется или предполагается финансировать за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ;
4) объекты культурного наследия регионального и местного значения (если при проведении работ по сохранению затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности указанного объекта) и результаты инженерных изысканий, выполненные для подготовки проектной документации по таким объектам;
5) объекты, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий;
6) объекты, связанные с размещением и обезвреживанием отходов I - V классов опасности (устанавливаются в соответствии со ст. 4.1 Закона РФ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Приказом Минприроды России от 04.12.2014 N 536 "Об утверждении Критериев отнесения отходов к I - V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду").
--------------------------------
<1> Это объекты, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов РФ, посольств, консульств и представительств РФ за рубежом, в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, объекты обороны и безопасности, иные объекты, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильные дороги федерального значения, объекты культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (в случае, если при проведении работ по сохранению ОКН затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта), указанные в ст. 48.1 ГрК РФ особо опасные, технически сложные и уникальные объекты, объекты, используемые для обезвреживания и (или) захоронения отходов I - V классов опасности, иные объекты, определенные Правительством РФ. Государственной экспертизе также подлежат результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки ПД таких объектов.

Необходимо обратить внимание, что требование об обязательности именно государственной экспертизы сформулировано законом исходя из разных критериев: с учетом источника финансирования (контроль за бюджетными средствами) либо исходя из особого статуса объекта/территории, требующего дополнительного контроля со стороны государства.

Процедура проведения государственной и негосударственной
экспертизы

Обратиться с заявлением о проведении государственной экспертизы вправе технический заказчик, застройщик или уполномоченное кем-либо из них лицо.
По общему правилу срок проведения государственной экспертизы не должен превышать 60 дней. При этом указанный срок исключительно по заявлению застройщика или технического заказчика может быть продлен не более чем на 30 дней.
В п. 29 Постановления N 145 установлены исключения, когда государственная экспертиза проводится в сокращенный срок - в течение не более 45 дней:
a) экспертиза результатов инженерных изысканий, которые направлены на государственную экспертизу до направления на эту экспертизу проектной документации;
b) экспертиза проектной документации или проектной документации и результатов инженерных изысканий в отношении жилых объектов капитального строительства, в том числе со встроенно-пристроенными нежилыми помещениями, не относящимися к уникальным объектам;
c) экспертиза проектной документации или проектной документации и результатов инженерных изысканий в отношении объектов капитального строительства, строительство, реконструкция и (или) капитальный ремонт которых будут осуществляться в особых экономических зонах.
Кроме того, законодательством субъектов РФ могут устанавливаться более короткие сроки проведения государственной экспертизы в отношении объектов, государственная экспертиза по которым проводится органами исполнительной власти субъектов РФ или подведомственными им государственными учреждениями.
Результатом государственной экспертизы является заключение, содержащее выводы о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации результатам инженерных изысканий, требованиям технических регламентов и требованиям к содержанию разделов проектной документации согласно ГрК РФ (п. 34 Постановления N 145).
Проектная документация повторно (второй раз и более) направляется на государственную экспертизу (п. 44 Постановления N 145):
- в случае получения отрицательного заключения после устранения указанных в нем недостатков;
- при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение, в части изменения технических решений, которые влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства.
По инициативе застройщика или технического заказчика проектная документация, получившая положительное заключение государственной экспертизы, может быть повторно направлена на государственную экспертизу в случае внесения в нее изменений в части технических решений, которые не влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства.
Повторная государственная экспертиза осуществляется в порядке, предусмотренном для проведения первичной государственной экспертизы. При этом экспертной оценке подлежит только та часть проектной документации, в которую были внесены изменения, а также совместимость внесенных изменений с проектной документацией и (или) результатами инженерных изысканий, в отношении которых была ранее проведена государственная экспертиза. Исключение составляет внесение в законодательство РФ изменений, которые могут повлиять на результаты государственной экспертизы. В этом случае представленная проектная документация может быть подвергнута экспертной оценке в полном объеме (п. 45 Постановления N 145) <1>.
--------------------------------
<1> Указанные положения не применяются в случае проведения повторной государственной экспертизы ПД и (или) результатов инженерных изысканий, в которые внесены изменения в отношении участков, и (или) конструктивных элементов, и (или) дорожных сооружений линейных объектов транспортной инфраструктуры (п. 45 Постановления N 145).

Оплата услуг по проведению государственной экспертизы производится заявителем независимо от результата государственной экспертизы. Размер платы рассчитывается в соответствии с разделом VIII Постановления N 145.
Негосударственная экспертиза осуществляется на основании заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ договора между заявителем и экспертной организацией, которым определяется порядок представления документов для проведения негосударственной экспертизы и устранения замечаний в представленных документах, срок проведения негосударственной экспертизы и размер платы за ее проведение.
Процедуры проведения негосударственной экспертизы, в том числе подготовка экспертного заключения, его подписание, утверждение и обжалование, осуществляются в порядке, установленном для проведения государственной экспертизы проектной документации с учетом особенностей, установленных Постановлением N 272.

1.5.8. Оспаривание заключения государственной
и негосударственной экспертизы

Результатом экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации установленным требованиям.
На случай несогласия застройщика или технического заказчика с заключением в ГрК РФ предусмотрены следующие способы обжалования:
1) в судебном порядке (п. 10 ст. 49 ГрК РФ);
2) экспертной комиссии, созданной Минрегионом России <1> (п. 12 ст. 49 ГрК РФ).
--------------------------------
<1> Приказ Минрегиона России от 23.03.2012 N 126 "Об утверждении Порядка обжалования заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий".

В соответствии с п. 10 ст. 49 ГрК РФ отрицательное заключение экспертизы может быть оспорено застройщиком или техническим заказчиком в судебном порядке.
Необходимо отметить, что вследствие неудачной формулировки нормы в судебной практике время от времени возникает вопрос о том, допускает ли закон обжалование положительного заключения и допускается ли обжалование иными заинтересованными лицами (помимо застройщика или технического заказчика). В большинстве случаев суды придерживаются позиции о том, что заключение о соответствии или несоответствии проектной документации установленным требованиям является ненормативным правовым актом независимо от результата проведенной экспертизы - положительного или отрицательного, а п. 10 ст. 49 ГрК РФ не исключает возможность оспаривания заинтересованным лицом в судебном порядке положительного заключения экспертизы как ненормативного правового акта <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Арбитражного суда Московского округа от 03.08.2015 N Ф05-9631/2015 по делу N А40-139360/2014.

Встречаются, впрочем, и другие решения. Так, Верховным Судом РФ было отменено устоявшее в трех инстанциях определение районного суда, который исходил из того, что в силу п. 10 ст. 49 ГрК РФ в судебном порядке может быть оспорено лишь отрицательное заключение экспертизы, и только застройщиком или техническим заказчиком <1>. Такая ситуация скорее исключение из общей практики.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 04.02.2015 N 11-КГ14-13.

Порядок и сроки оспаривания заключения экспертизы в суде определяются нормами АПК РФ и КАС РФ, регламентирующими рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц. Соответствующее заявление может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
Заметим, что если в случае оспаривания заключения государственной экспертизы к применению вышеуказанного порядка вопросов не возникает, то с оспариванием заключения негосударственной экспертизы не все так однозначно. Связано это с тем, что такая экспертиза проводится частными организациями на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ.
В п. 6 Постановления N 272, регулирующем порядок проведения негосударственной экспертизы, указано, что обжалование осуществляется в порядке, установленном для проведения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий Постановлением N 145. Полагаем, что в данном пункте речь идет о втором установленном ГрК РФ способе обжалования заключения экспертизы - административном (в экспертную комиссию, созданную Минрегионом России), и ответа на вопрос о том, в порядке какого производства такие заявления рассматриваются в суде, названный пункт не содержит.
Взгляд судов на данную проблему неоднозначен. Так, в одном случае было отменено определение суда первой инстанции о возвращении заявления о признании незаконным заключения негосударственной экспертизы, который пришел к выводу, что заявление подлежит рассмотрению в порядке искового производства, т.к. данные требования не вытекают из публичных правоотношений, а относятся к спору о праве гражданском. Суд апелляционной инстанции указал, что, так как у частной экспертной организации имеется свидетельство об аккредитации и негосударственная экспертиза предусматривает контроль за соблюдением требований технического регламента в области строительства, ей переданы конкретные государственно-властные полномочия, что означает возможность рассмотрения заявления по правилам гл. 25 ГПК РФ (сейчас - гл. 22 КАС РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 03.03.2015 по делу N 33-1585.

Другой апелляционный суд, наоборот, отметил, что аккредитация коммерческой организации на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации не означает, что ей были переданы государственные властные полномочия <1>.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение Воронежского областного суда от 03.06.2014 по делу N 33-2914.

Арбитражный суд Московского округа по нескольким делам отмечал, что положения ГрК РФ не исключают возможность оспаривания заинтересованным лицом в судебном порядке положительного заключения экспертизы по правилам гл. 24 АПК РФ <1>. Аналогичную позицию занимал и Арбитражный суд Уральского округа <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Арбитражного суда Московского округа от 03.08.2015 по делу N А40-139360/2014, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 18.02.2016 N Ф05-1487/2016 по делу N А40-168650/15.
<2> Постановление ФАС Уральского округа от 01.06.2012 N Ф09-2986/12 по делу N А50-24384/2011 (Определением ВАС РФ от 23.08.2012 N ВАС-10571/12 отказано в передаче дела N А50-24384/2011 в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора данного Постановления). В указанном деле оспаривалось заключение государственной экспертизы.

Из изложенного следует, что на сегодняшний день в судебной практике отсутствует единый подход к решению вопроса о том, в каком порядке может быть обжаловано в суде заключение негосударственной экспертизы, что делает возможность быстрого и эффективного рассмотрения соответствующего заявления непредсказуемой.
Тем не менее, как было указано выше, существует и другой способ обжалования заключения экспертизы проектной документации - административный.
Исходя из п. 12 ст. 49 ГрК РФ в случае несогласия с заключением экспертизы проектной документации застройщик, технический заказчик или их представитель в течение трех лет со дня утверждения такого заключения вправе обжаловать его в экспертной комиссии, созданной Минрегионом России в порядке, установленном Приказом Минрегиона России от 23.03.2012 N 126.
Решение самой экспертной комиссии о подтверждении или неподтверждении заключения экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий также может быть обжаловано в судебном порядке (п. 13 ст. 49 ГрК РФ).
Заметим, что обжалование заключения экспертизы в административном порядке является способом преодоления изложенной выше проблемы с обжалованием заключения негосударственной экспертизы. В дальнейшем в случае несогласия с решением экспертной комиссии заявитель сможет обжаловать его в судебном порядке без всяких оговорок.

1.5.9. Авторский надзор

Помимо контроля и надзора со стороны органов публичной власти в области строительства существует и контроль со стороны проектировщика, который осуществляется в форме авторского надзора.
Авторский надзор является частью более общей процедуры - строительного контроля. Его целью выступает обеспечение соответствия технических решений и технико-экономических показателей введенных в эксплуатацию объектов капитального строительства решениям и показателям, предусмотренным в утвержденной проектной документации.
Понятие авторского надзора раскрывается в нескольких нормативных и технических актах.
Так, в пп. 3 п. 2 ст. 2 Закона N 384-ФЗ законодатель определяет его как контроль лица, осуществившего подготовку проектной документации, за соблюдением авторских решений в процессе строительства.
Помимо этого, регламентация авторского надзора содержится еще в двух документах технического характера:
1) Свод правил "Авторский надзор за строительством зданий и сооружений" (СП 11-110-99, утв. Постановлением Госстроя от 10.06.1999 N 44; далее - СП 1999);
2) Свод правил "Положение об авторском надзоре за строительством зданий и сооружений" (СП 246.1325800.2016, утв. Приказом Минстроя России от 19.02.2016 N 98/пр; далее - СП 2016).
В соответствии с п. 3.1 СП 2016 авторский надзор - это контроль лица, осуществившего подготовку проектной документации, за соблюдением в процессе строительства требований проектной документации и подготовленной на ее основе рабочей документации.
Основными задачами авторского надзора выступают (п. 5.1 СП 2016):
1) контроль за соответствием выполнения работ проектной и разработанной на ее основе рабочей документации;
2) своевременное решение всех технических вопросов по проектной и разработанной на ее основе рабочей документации, возникающих в процессе проведения работ;
3) решение вопросов, связанных с внесением изменений в рабочую документацию или проектную документацию, необходимость которых выявилась в процессе проведения работ.
Особое внимание следует обратить на то, что указанные Своды правил действуют одновременно, но при этом СП 2016 является более современным и содержит более подробное регулирование, чем СП 1999. Поэтому при обнаружении каких-либо противоречий между указанными техническими актами приоритет должен отдаваться СП 2016, который был введен в действие 14.03.2016.
Необходимо отметить, что оба Свода правил не включены в перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований о безопасности зданий и сооружений <1>. Соответственно, участники строительства по общему правилу не обязаны ими руководствоваться при регулировании отношений по авторскому надзору. Однако исключения из этого правила (т.е. обязательность применения) могут быть прямо установлены законом, договором или внутриорганизационным распоряжением, например приказом (если проектировщик является структурным подразделением застройщика).
--------------------------------
<1> Постановление Верховного Суда РФ от 22.10.2015 по делу N 306-АД15-3004.

При составлении договоров на осуществление авторского надзора стороны ранее обычно ориентировались на СП 1999. Представляется, что в условиях усовершенствованного регулирования авторского надзора (принятия СП 2016) участники строительства будут теперь ориентироваться в первую очередь на СП 2016.

Виды работ, в отношении которых обязательно проведение
авторского надзора по правилам СП 2016

Авторский надзор обязателен в следующих случаях:
1) при прямом указании закона. В этих случаях такая обязанность является публичной, т.е. она у застройщика перед публичной властью.
Так, согласно п. 4.3 СП 2016 авторский надзор обязателен при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте опасных производственных объектов, а также при проведении некоторых работ по сохранению объекта культурного наследия, если такие работы сопряжены с работами капитальными.
2) если проведение авторского надзора предусмотрено договором или распорядительным документом (приказом) организации, ведущей проектирование, инвестирование и строительство объекта (если проектировщик является структурным подразделением застройщика).
Как было указано, в настоящее время обязательность осуществления авторского надзора предусмотрена законодательством применительно к двум сферам.
Во-первых, авторский надзор обязателен при выполнении следующих работ с опасным производственным объектом организации (п. 3 ст. 8 Закона РФ от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности"):
1) строительство;
2) реконструкция;
3) капитальный ремонт;
4) техническое перевооружение;
5) консервация;
6) ликвидация опасного производственного объекта организации.
К опасным производственным объектам относятся предприятия или их цеха, участки, площадки, а также иные производственные объекты в соответствии с приложением 1 к указанному Закону.
Обращаем внимание, что СП 2016 распространяется только на работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту, поэтому для случаев технического перевооружения, консервации и ликвидации он применению не подлежит. Представляется, что в случае выполнения работ по техническому перевооружению, консервации и ликвидации, если такие работы сопряжены со строительством, реконструкцией или капитальным ремонтом, должен применяться СП 1999 <1>.
--------------------------------
<1> СП 1999 не содержит ограничений в отношении работ на опасных производственных объектах. Поскольку понятия технического перевооружения, консервации и ликвидации, с одной стороны, и строительства, реконструкции и капитального ремонта, с другой, являются различными и могут накладываться друг на друга, следует признать, что авторский надзор должен быть проведен по правилам СП 1999.

Осуществление указанных работ без одновременного проведения авторского надзора влечет для застройщика административную ответственность за нарушение требований промышленной безопасности <1>. При этом ввод в эксплуатацию опасных производственных объектов осуществляется по общим правилам ГрК РФ, которые не предусматривают права уполномоченного органа требовать доказательства проведения авторского надзора.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19.06.2014 по делу N А43-22702/2013.

Во-вторых, обязательность авторского надзора при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия диктуется п. 1 ст. 40, п. п. 1, 5 и 7 ст. 45 Закона N 73-ФЗ.
Согласно п. 1 ст. 40 данного Закона работы по сохранению объекта культурного наследия подразделяются на следующие виды:
1) консервация;
2) ремонт;
3) реставрация;
4) приспособление для современного использования.
За проведением всех указанных работ должен осуществляться авторский надзор (п. 1 ст. 45 Закона N 73-ФЗ). Немаловажно и то, что проведение авторского надзора требуется при выполнении работ в отношении как объекта культурного наследия, включенного в реестр, так и выявленных объектов культурного наследия.
После выполнения работ по сохранению лицо, осуществлявшее авторский надзор, в течение 90 рабочих дней представляет на утверждение в уполномоченный орган охраны объектов культурного наследия отчетную документацию, в которую, в частности, должен быть включен журнал авторского надзора <1>.
--------------------------------
<1> Состав отчетной документации утв. Приказом Минкультуры России от 25.06.2015 N 1840.

Следует отметить, что Закон говорит об обязательности проведения авторского надзора при проведении всех указанных выше работ по сохранению. Однако сам СП 2016 указывает, что его предписания распространяются только на работы по приспособлению объекта культурного наследия для современного использования и только если такие работы сопряжены со строительством, реконструкцией или капитальным ремонтом (п. п. 1.1 и 4.3 СП 2016).
Это не означает, что авторский надзор не должен проводиться при проведении иных работ по сохранению - в таких случаях надзор, как на это указывает Закон N 73-ФЗ, все же должен быть осуществлен, но СП 2016 не будет в таком случае подлежать применению.
Представляется, что в случае выполнения иных работ по сохранению памятников, если такие работы сопряжены со строительством, реконструкцией или капитальным ремонтом, должен применяться СП 1999.

Договор авторского надзора

Договор авторского надзора относится к договорам возмездного оказания услуг <1>. С учетом этого у заказчика есть право на одностороннее прекращение (отказ) договора авторского надзора в любой момент при условии оплаты организации, осуществляющей авторский надзор фактически понесенных расходов и стоимости оказанных услуг к моменту прекращения договора (п. 1 ст. 782 ГК РФ).
--------------------------------
<1> См.: приложение А к СП 2016, введение к СП 1999 и Постановление Арбитражного суда Московского округа от 17.09.2015 по делу N А40-147861/14.

Спорным в области регулирования авторского надзора является вопрос о наличии у проектировщика обязанности по заключению с заказчиком проектной или рабочей документации договора на оказание услуг по авторскому надзору, если такой надзор является обязательным в силу закона.
Здесь возможны два решения:
1) заключение договора на ведение авторского надзора с другой проектной организацией;
2) ведение судебного спора о понуждении проектировщика к заключению договора. В таком случае договор на оказание услуг по авторскому надзору будет заключен с момента вступления в силу решения суда о заключении договора (ст. 445 ГК РФ).
Суды полагают, что застройщик не вправе обращаться в суд с требованием о понуждении к заключению договора авторского надзора <1>. В этой ситуации логично предположить, что если проектировщик уклоняется от ведения авторского надзора, то застройщик вправе заказать услуги по авторскому надзору у иной организации по аналогии с п. 6.1.3 СП 2016.
--------------------------------
<1> Постановления Восьмого арбитражного апелляционного суда от 19.06.2013 по делу N А70-12605/2012 и от 29.05.2013 по делу N А70-12768/12, Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2010 по делу N А07-28553/2009.

Вместе с тем вопросы проведения авторского надзора целесообразно урегулировать с проектировщиком уже на этапе заключения договора на разработку проектной или рабочей документации, чтобы избежать в будущем трудностей, связанных с выполнением обязательного авторского надзора.

Функции лица, осуществляющего авторский надзор

Авторский надзор осуществляется на основании договора, заключенного между застройщиком, заказчиком, техническим заказчиком и проектировщиком, или на основании организационно-распорядительного документа в случае, если проектировщиком является одно из структурных подразделений (п. 6.1 СП 2016).
При проведении авторского надзора проектировщику должен быть предоставлен доступ на все объекты капитального строительства, а также иные места производства работ и при этом обеспечено выполнение всех мероприятий по охране труда специалистов группы авторского надзора.
При осуществлении надзора проектировщик выполняет, в частности, следующие функции:
1) принимает участие в освидетельствовании геодезической основы объекта;
2) устанавливает необходимость осуществления геодезических наблюдений за перемещениями и деформациями оснований фундаментов;
3) согласовывает замену грунтов, материалов изделий и конструкций, а также замену оборудования;
4) принимает участие в проверке качества и соблюдения технологии выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта;
5) осуществляет ведение журнала авторского надзора за строительством (форма журнала предусмотрена приложением "Е" нового свода правил);
6) оформляет замечания о выявленных недостатках выполнения работ;
7) обеспечивает решение вопросов, связанных с внесением изменений в проектную и рабочую документации (об этом см. далее);
8) принимает участие в приемке объекта капитального строительства в эксплуатацию, оказывает помощь в освоении проектной мощности на основании отдельного договора или дополнительного соглашения.
В конечном итоге конкретный перечень прав и обязанностей сторон, режим проведения авторского надзора и иные важные для контрагентов вопросы должны быть закреплены в документе, являющемся основанием для проведения авторского надзора: в договоре авторского надзора или в организационно-распорядительном документе, если проектировщик является структурным подразделением.

Состав работ по авторскому надзору

Следует отметить, что с принятием СП 2016 наконец-то стал четко регулироваться состав работ, выполняемых в рамках авторского надзора (п. п. 7.1 - 7.3 СП 2016):
1) ознакомление с организационно-технологической документацией, в частности ознакомление с проектом производства работ, с сопроводительными документами, определяющими качество применяемых материалов, изделий, конструкций и оборудования, ознакомление с исполнительной документацией;
2) визуальный контроль состояния объектов капитального строительства и технологий выполнения строительно-монтажных и специальных работ, а также технический осмотр результатов их проведения;
3) документирование результатов авторского надзора, в частности письменное уведомление о выявленных недостатках выполненных работ, подписание актов освидетельствования скрытых работ, фиксация результатов работ по авторскому надзору в журнале авторского надзора.
Если в процессе проведения капитальных работ возникает необходимость внесения изменений в проектную или рабочую документацию, лицо, осуществляющее авторский надзор, должно содействовать решению вопросов, связанных с внесением таких изменений.
Изменения в проектную и рабочую документацию вносятся по заданию заказчика, что согласно ГОСТ Р 21.1101 <1> требует заключения еще одного договора на проектные работы или требует внесения изменений в существующий договор (п. п. 8.3 и 8.6 СП 2016).
--------------------------------
<1> ГОСТ Р 21.1101-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система проектной документации для строительства. Основные требования к проектной и рабочей документации (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 11.06.2013 N 156-ст).

1.6. Разрешение на строительство

1.6.1. Полномочия на выдачу разрешения на строительство

Согласно ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство (далее - разрешение) представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, ППТиПМ, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям ППТиПМ при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ. В случае если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент, разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации требованиям к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке.
По общему правилу разрешение выдается по заявлению застройщика органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, которым утверждается и форма заявления. В отношении отдельных видов объектов капитального строительства и земельных участков форма заявления о выдаче разрешения утверждается в особом порядке <1>.
--------------------------------
<1> Например, соответствующие формы утверждены Приказом Минрегиона РФ от 02.07.2009 N 251 "Об организации работы по выдаче разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, указанных в п. 5.1 ст. 6 ГрК РФ, расположенных на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительного регламента или для которых градостроительный регламент не устанавливается, за исключением объектов капитального строительства, в отношении которых проведение государственной экспертизы проектной документации и (или) выдача разрешений на строительство возложены на иные федеральные органы исполнительной власти".

Особый порядок выдачи разрешения специально уполномоченными органами (организацией) предусмотрен для некоторых объектов, в частности:
- объектов космической инфраструктуры;
- гидротехнических сооружений;
- объектов, связанных с использованием недр;
- объектов, связанных с атомной энергией, и т.п.
Например, в случае, если при проведении работ по сохранению ОКН затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта, разрешение выдается исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН (п. 5.1 ст. 51 ГрК РФ).
Также особый порядок выдачи разрешения предусмотрен в случае строительства, реконструкции объекта капитального строительства:
- на территориях двух и более субъектов РФ, в том числе линейного объекта на территории закрытого административно-территориального образования, границы которого не совпадают с границами субъектов РФ, - выдается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;
- территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) - органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
- территориях двух и более поселений или на межселенной территории в границах муниципального района - органом местного самоуправления муниципального района.
При этом в силу прямо установленного ГрК РФ запрета не допускается выдача разрешения на строительство при отсутствии утвержденных ПЗЗ, за исключением строительства, реконструкции объектов федерального, регионального, местного значения, а также объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, а также в иных предусмотренных законом случаях, а также в случае несоответствия проектной документации объектов капитального строительства ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории.
Кроме того, если земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в аренду для КОТ, выдача разрешения на строительство многоквартирных домов в границах данной территории допускается только после образования земельных участков из такого земельного участка в соответствии с утвержденными ППТиПМ.
С 01.01.2021 перечень устанавливаемых ГрК РФ запретов на выдачу разрешения на строительство дополнится запретом на выдачу разрешения на строительство при отсутствии в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН) сведений о границах территориальных зон, в которых расположены земельные участки, на которых планируются строительство, реконструкция объектов капитального строительства, за исключением строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района и объектов капитального строительства на земельных участках, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.
Перечень документов, которые должны быть приложены к заявлению о выдаче разрешения, содержится в п. 7 ст. 51 ГрК РФ. Требуемые документы должны содержать необходимую информацию о земельном участке, в том числе ГПЗУ, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство <1>, о планируемом строительстве/реконструкции, сведения о застройщике. При этом в случае обращения за выдачей разрешения на строительство, реконструкцию объекта индивидуального жилищного строительства перечень приложений к заявлению намного короче - достаточно представить правоустанавливающие документы на участок, ГПЗУ, выданный также не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство, схему планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства, а также описание внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства в случае, если строительство или реконструкция объекта индивидуального жилищного строительства планируется в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.
--------------------------------
<1> Введение с 1 января 2017 года требования о сроке выдачи ГПЗУ вызвало неоднозначную позицию со стороны органов контроля в сфере строительства. Так, в практике имеются случаи отказа уполномоченного органа в выдаче разрешения на новые очереди строительства. При этом причинами отказа являются превышение 3 лет с момента выдачи ГПЗУ и отсутствие акта субъекта РФ об установлении срока переходного периода. Такая позиция является ошибочной в связи с тем, что новая норма предусматривает выдачу ГПЗУ по другой форме и ее действие не может распространяться на период до вступления нормы в силу. При этом субъект РФ в соответствии с п. 1 ст. 9 Закона N 373-ФЗ может установить срок действия ранее выданных ГПЗУ в пределах от трех до восьми лет с 01.01.2017. Большинство регионов воспользовалось своим правом и установило минимальный трехлетний срок действия старых ГПЗУ (с 01.01.2017 по 01.01.2020).

В случае если строительство или реконструкция объекта капитального строительства планируется в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения, к заявлению о выдаче разрешения на строительство может быть приложено заключение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны ОКН, о соответствии ПД объекта капитального строительства или описания внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения, а в случае строительства объекта в соответствии с типовым архитектурным решением объекта капитального строительства, утвержденным в соответствии с Законом N 73-ФЗ для данного исторического поселения, в заявлении о выдаче разрешения на строительство указывается на такое типовое архитектурное решение. Приложение описания внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства к заявлению о выдаче разрешения на строительство такого объекта не требуется (п. 10.2 ст. 51 ГрК РФ). Некоторые из этих документов в случае их непредоставления застройщиком могут быть запрошены уполномоченным органом в порядке межведомственного взаимодействия при условии их наличия у запрашиваемого органа.
При этом в силу прямого указания п. 10 ст. 51 ГрК РФ не допускается требовать у заявителя иные документы, кроме вышеуказанных.
С 01.09.2017 документы на выдачу разрешения на строительство должны направляться в уполномоченный орган исключительно в электронной форме в случае, если ПД объекта капитального строительства и/или результаты инженерных изысканий, выполненные для подготовки такой ПД, а также иные документы, необходимые для проведения государственной экспертизы ПД и/или результатов инженерных изысканий, представлялись в электронной форме <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 04.07.2017 N 788 "О направлении документов, необходимых для выдачи разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию, в электронной форме".

Кроме того, высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ было рекомендовано в срок до 01.10.2017 принять нормативные правовые акты, устанавливающие случаи направления документов в уполномоченные на выдачу разрешения на строительство органы в электронной форме <1>.
--------------------------------
<1> На 11.01.2018 такой возможностью, в частности, воспользовались правительство Хабаровского края, администрация Краснодарского края, а также Санкт-Петербург.

Уполномоченный орган в течение 7 рабочих дней с момента получения заявления о выдаче разрешения должен рассмотреть его и вынести решение о выдаче разрешения или об отказе в выдаче с указанием причин.
При этом п. 13 ст. 51 ГрК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения: уполномоченный орган отказывает в выдаче разрешения при отсутствии необходимых документов или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения ГПЗУ, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям ППТиПМ, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.
Согласно п. 14 ст. 51 ГрК РФ отказ в выдаче разрешения может быть оспорен в судебном порядке. Анализ судебной практики показывает, что частой является ситуация, когда уполномоченные органы отказывают в выдаче разрешения на строительство, расширительно толкуя приведенные выше положения ст. 51 ГрК РФ и требуя представления непредусмотренных указанными нормами документов (например, акта оценки зеленых насаждений, подлежащих сносу). Анализируя положения п. п. 1, 7, 11 и 13 ст. 51 ГрК РФ, суды делают вывод о том, что перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство является исчерпывающим, и отменяют соответствующие решения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение ВАС РФ от 13.01.2012 N ВАС-17114/11 по делу N А33-1086/2011, решение Арбитражного суда Свердловской области от 29.07.2015 по делу N А60-24733/2015, Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 01.09.2015 N Ф01-3256/2015 по делу N А28-4336/2014, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 05.04.2016 N Ф04-1045/2016 по делу N А46-9676/2015, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 26.05.2016 N Ф06-8774/2016 по делу N А55-13170/2015.

1.6.2. Форма разрешения на строительство

Форма разрешения утверждена Приказом Минстроя России от 19.02.2015 N 117/пр "Об утверждении формы разрешения на строительство и формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию". Данный Приказ также содержит подробную инструкцию по заполнению разрешения.
Нарушение утвержденной формы или порядка ее заполнения при выдаче разрешения может повлечь за собой признание такого разрешения не соответствующим закону и недействующим, а также приостановление строительства до получения нового разрешения. Например, разрешение может быть признано недействующим в связи с несоответствием содержащихся в нем сведений проектной документации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 09.04.2015 по делу N 33-1401.

1.6.3. Случаи строительства без разрешения

По общему правилу строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения, а осуществление указанных действий при отсутствии разрешения является основанием для привлечения к административной ответственности и/или признания строительства самовольным.
При этом п. 17 ст. 51 ГрК РФ предусмотрен открытый перечень случаев, когда получение разрешения не требуется:
1) строительство гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или строительство на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства <1>;
2) строительство, реконструкция объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и др.);
3) строительство на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования;
4) изменение объектов капитального строительства (их частей), в т.ч. капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также строительство, реконструкция буровых скважин;
5) иные случаи, когда в соответствии с ГрК РФ, законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности получение разрешения не требуется <2>.
--------------------------------
<1> С 01.01.2019 в указанный пункт вносятся изменения в части указания возможности строительства без необходимости получения разрешения на строительство садового дома и хозяйственных построек, определенных в соответствии с законодательством в сфере садоводства и огородничества, на садовом земельном участке.
<2> Например, такие случаи установлены Законом Московской области от 10.10.2014 N 124/2014-ОЗ "Об установлении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Московской области", Законом Ленинградской области от 18.05.2012 N 38-ОЗ "Об установлении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ленинградской области", Законом Хабаровского края от 29.07.2015 N 109 "О случаях, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Хабаровского края", Постановлением Правительства Мурманской области от 10.06.2016 N 285-ПП "Об утверждении перечня случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Мурманской области".

Также необходимо отметить, что в силу прямого указания п. 7 ст. 70 Закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ до 01.03.2020 <1> действует упрощенный порядок оформления прав граждан на отдельные объекты недвижимости. Так, для государственной регистрации прав на объект индивидуального жилищного строительства, создаваемый или созданный на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, либо на земельном участке, расположенном в границе населенного пункта и предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства (на приусадебном земельном участке), достаточно представить документы, подтверждающие факт создания такого объекта и содержащие его описание, а также правоустанавливающий документ на земельный участок, а предоставление разрешения на строительство не требуется.
--------------------------------
<1> Срок установлен Законом РФ от 28.02.2018 N 36-ФЗ.

1.6.4. Этапы/очереди строительства, продление разрешения,
переход разрешения к новому собственнику участка, внесение
изменений в разрешение на строительство

ГрК РФ допускает поэтапное проектирование и осуществление строительства, реконструкции объектов. Соответственно, возможна и выдача разрешения на отдельные этапы (очереди) строительства (п. 12 ст. 51 ГрК РФ). Получаются такие разрешения в общем заявительном порядке.
При этом под этапом строительства понимается строительство или реконструкция объекта капитального строительства из числа объектов капитального строительства, планируемых к строительству, реконструкции на одном земельном участке, если такой объект может быть введен в эксплуатацию и эксплуатироваться автономно, т.е. независимо от строительства или реконструкции иных объектов на этом участке, а также строительство или реконструкция части объекта капитального строительства, которая может быть введена в эксплуатацию и эксплуатироваться автономно, т.е. независимо от строительства или реконструкции иных частей этого объекта капитального строительства (п. 2 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий <1>).
--------------------------------
<1> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий".

По общему правилу разрешение выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства, а на индивидуальное жилищное строительство - на десять лет. Необходимо отметить, что последними серьезными изменениями в ЗК РФ законодатель установил предельные сроки аренды государственных земель для целей строительства в виде двойного ориентировочного срока на строительство, устанавливаемого Минстроем РФ. Установление этих сроков, по нашему мнению, не определяет фактический срок действия разрешения на строительство (он по-прежнему определяется разделом "Проект организации строительства").
Разрешение, выданное при отсутствии законных оснований на иной срок, чем предусмотрен проектом, как показывает анализ судебной практики, может быть признано в судебном порядке не соответствующим закону и нарушающим права и законные интересы заявителя <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15.09.2015 N Ф02-3952/2015 по делу N А58-106/2015.

В случае истечения срока действия разрешения до окончания строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта возможно его продление уполномоченным органом (организацией), выдавшим разрешение, по заявлению застройщика, поданному не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия разрешения, а также при условии начала строительных работ. При этом в силу прямого указания п. 20 ст. 51 ГрК РФ в продлении срока действия разрешения должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт не начаты до истечения срока подачи заявления о продлении срока.
Необходимо отметить, что установленный законом срок на обращение с заявлением о продлении срока действия разрешения (шестьдесят дней до истечения установленного срока действия) зачастую воспринимается уполномоченным органом как пресекательный, несмотря на отсутствие прямого указания на это в законе, и в связи с пропуском застройщиком данного срока уполномоченные органы нередко отказывают в продлении срока действия разрешения. Однако к настоящему времени сформирована положительная судебная практика по данному вопросу - суды признают такие отказы не соответствующими закону <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Верховного Суда РФ от 18.04.2016 N 304-КГ16-2723 по делу N А46-4326/2015, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 23.11.2016 N Ф05-16940/2016 по делу N А41-14175/2016.

Согласно п. 21.5 ст. 51 ГрК РФ физическое или юридическое лицо, которое приобрело права на земельный участок, вправе осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на таком участке в соответствии с разрешением, выданным прежнему правообладателю земельного участка.
Срок действия выданного разрешения при переходе права на земельный участок и/или объекты капитального строительства сохраняется, за исключением установленных законом случаев, когда действие разрешения прекращается на основании решения уполномоченного органа (организации), а именно:
1) принудительного прекращения прав на земельные участки, в том числе вследствие изъятия участков для государственных или муниципальных нужд;
2) поступления предписания уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти о прекращении действия разрешения на строительство на основании несоответствия разрешения на строительство ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории;
3) отказа от прав на земельные участки;
4) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки;
5) прекращения права пользования недрами, если разрешение выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.
О переходе права собственности на участок, а также об изменении характеристик участка (в случае его объединения, перераспределения, раздела, выдела) новый правообладатель (правообладатель измененного участка) обязан уведомить орган, выдавший разрешение, для внесения в него соответствующих изменений с приложением соответствующих документов, указанных в пп. 1 - 4 п. 21.10 ст. 51 ГрК РФ. Если необходимые документы не будут представлены заявителем, уполномоченный орган обязан запросить такие документы или сведения, содержащиеся в них, в соответствующих органах государственной власти или органах местного самоуправления.
Продолжение строительства без приведения разрешения в соответствие с произошедшими изменениями может повлечь за собой сложности с прохождением строительного контроля и надзора, введением построенного объекта в эксплуатацию, а также может стать основанием для привлечения застройщика к административной ответственности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.03.2015 N Ф08-1154/2015 по делу N А53-16492/2014.

1.6.5. Возможность и условия отзыва разрешения
на строительство

Рассматривая возможность отзыва выданного разрешения на строительство, целесообразно остановиться на двух ситуациях:
- отзыв в связи с тем, что застройщиком были допущены нарушения при подготовке проектной документации или оформлении землепользования, которые не были выявлены уполномоченным органом при выдаче разрешения;
- отзыв по усмотрению органа власти без выявления каких-либо нарушений.

Отмена разрешения на строительство при наличии нарушений
градостроительного законодательства

Применительно к первой ситуации практику судов нельзя назвать окончательно сложившейся.
Долгое время суды признавали возможность отзыва разрешения на строительство на основании следующей логики.
Пунктом 1 ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрена возможность отмены изданного муниципального правового акта в порядке самоконтроля. Так, в Постановлении от 06.07.2004 N 1424/04 Президиум ВАС РФ указал, что на основании рассматриваемой нормы уполномоченный орган вправе отменить ранее вынесенное им с нарушением предусмотренных законом процедур распоряжение о предоставлении земельного участка в аренду для строительства. В дальнейшем этот подход был распространен арбитражными судами на иные ненормативные акты, в т.ч. и на разрешение на строительство.
Достаточным основанием для отзыва разрешения на строительство, по мнению судов, было нарушение застройщиком или уполномоченным органом ст. 51 ГрК РФ, регулирующей правила выдачи такого разрешения.
Вместе с тем в 2011 году ст. 51 ГрК РФ была дополнена п. 21.1, который предусматривает несколько случаев, когда действие разрешения на строительство может быть прекращено:
1) принудительное прекращение права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
2) поступление предписания уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти о прекращении действия разрешения на строительство на основании несоответствия разрешения на строительство ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории;
3) отказ застройщика от права собственности и иных прав на земельные участки;
4) расторжение договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки;
5) прекращение права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.
После появления этой нормы у судов возник следующий вопрос: может ли быть прекращено действие разрешения на строительство в иных, помимо указанных в п. 21.1, случаях?
Анализ актуальной практики арбитражных судов кассационной инстанции свидетельствует о том, что мнения судов разделились. В судебной практике представлено две позиции:
- отзыв разрешения на строительство возможен, если застройщиком или уполномоченным органом нарушены положения ст. 51 ГрК РФ вне зависимости от наличия обстоятельств, указанных в п. 21.1 данной статьи. При этом п. 21.1 устанавливает специальные основания для отмены разрешения на строительство в ситуации, когда на этапе его выдачи никаких нарушений не было допущено, но впоследствии появились обстоятельства, препятствующие дальнейшему строительству. Анализ практики Верховного Суда РФ <1> и арбитражных судов ряда округов свидетельствует о том, что они придерживаются этой позиции <2>;
- п. 21.1 ст. 51 ГрК РФ устанавливает исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых разрешение на строительство может быть отозвано. При этом в решении уполномоченного органа должна быть ссылка на одно из обстоятельств, указанных в п. 21.1, в противном случае решение об отзыве является незаконным. В частности, такую позицию занимает Арбитражный суд Волго-Вятского округа <3>.
--------------------------------
<1> См.: Определение ВС РФ от 10.02.2015 N 305-КГ14-2820 по делу N А40-167282/2013.
<2> См., например: Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28.08.2014 по делу N А33-11788/2013; Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 27.04.2015 по делу N А51-22644/2014; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 07.07.2015 по делу N А41-68895/14; Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 11.09.2015 по делу N А12-43998/2014; Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15.06.2015 по делу N А25-1603/2014.
<3> См.: Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 01.09.2015 по делу N А82-16899/2014; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17.08.2015 по делу N А82-17231/2014.

Таким образом, судебная практика в подавляющем большинстве случаев полагает, что отмена разрешения на строительство в порядке самоконтроля возможна, если это разрешение было выдано с нарушением требований градостроительного законодательства. Соответствующее решение может быть принято на любом этапе строительства.
Применительно к последствиям отзыва разрешения на строительство следует обратить внимание на позицию Верховного Суда РФ о невозможности выдачи разрешения на строительство после фактического начала работ <1>. Соответственно, застройщик, у которого правомерно отозвали разрешение на строительство, рискует получить отказ в выдаче нового разрешения на строительство, если какие-то работы уже велись.
--------------------------------
<1> См.: Определение Верховного Суда РФ от 16.06.2015 N 309-КГ15-209 по делу N А07-7616/2014.

С учетом этого при реализации строительного проекта особое внимание необходимо уделить:
1) анализу проектной документации на соответствие утвержденной градостроительной документации, данным кадастра недвижимости, сведениям об объектах культурного наследия и т.п.;
2) анализу соответствия подготовленной проектной документации требованиям утвержденной градостроительной документации;
3) получению всех согласований, которые являются обязательными с учетом правового режима застраиваемого земельного участка.

Отзыв разрешения на строительство при отсутствии нарушений
градостроительного законодательства

Если на этапе выдачи разрешения на строительство ни застройщиком, ни уполномоченным органом не было допущено каких-либо нарушений, то отзыв разрешения на строительство возможен только при наличии обстоятельств, указанных в п. 21.1 ст. 51 ГрК РФ. Если такие обстоятельства отсутствуют, то разрешение не может быть отменено, в случае принятие такого решения застройщик может признать его незаконным в судебном порядке.
Если отмена разрешения на строительство будет обоснована отменой ГПЗУ, то застройщику необходимо обжаловать два незаконных действия органа власти:
- об отмене ГПЗУ, который соответствовал всем требованиям;
- об отмене разрешения на строительство, которое может быть отозвано только при наличии неправильно оформленного ГПЗУ.
Между тем, поскольку с 1 июля 2017 года ГПЗУ перестал относиться к документации по планировке территории и уполномоченный орган должен будет проверять проект не на соответствие ГПЗУ, а на соответствие градостроительным ограничениям, которые действовали на момент выдачи ГПЗУ, представляется, что разрешение на строительство не может отменяться (отзываться) при отмене/отзыве ГПЗУ или выявлении в нем каких-либо ошибок (основанием должно быть именно несоответствие разрешения градрегламенту). Тем не менее это не устраняет необходимости обжаловать отмену ГПЗУ, так как само его наличие является обязательным условием выдачи застройщику разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию.

1.6.6. Передача полномочий заказчика-застройщика
по договору

В положениях ст. 1 ГрК РФ содержится понятие застройщика, под которым понимается физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.
Одновременно в законе введено понятие технического заказчика - юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключает договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, подготавливает задания на выполнение указанных видов работ, предоставляет лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждает проектную документацию, подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляет иные функции.
При этом согласно п. 3 ст. 52 ГрК РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее - лицо, осуществляющее строительство), может являться как сам застройщик, так и привлекаемый на основании договора строительного подряда индивидуальный предприниматель или юридическое лицо. Такое лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.
Таким образом, положения ГрК РФ допускают передачу полномочий как застройщика, так и (технического) заказчика другому лицу. В т.ч. возможна передача полномочий только в рамках одного или нескольких этапов строительства.
Следует помнить, что в законодательстве установлено обязательное требование об участии в СРО лица, планирующего осуществление функций технического заказчика.
На практике случаи передачи полномочий не редки, и оформляется такая передача договорами, чаще всего поименованными как договор на осуществление функций заказчика (застройщика) или договор о распределении функций заказчика (застройщика). Вопрос о правовой природе такого договора является дискуссионным как в теории гражданского права, так и в судебной практике. Единое мнение по данному вопросу не сформировано, в основном такие договоры определяют как договор совместной деятельности, подрядный, инвестиционный или агентский, а также как смешанный договор, содержащий в себе элементы перечисленных договоров в различных комбинациях. По нашему мнению, данный договор представляет собой разновидность агентского договора (гл. 52 ГК РФ). Подтверждением данной позиции является, в частности, то, что выполнение техническим заказчиком своих функций возможно только на основании выданной застройщиком доверенности, т.е. технический заказчик осуществляет некоторые представительские функции для застройщика.
Не следует отождествлять технического заказчика с генеральным подрядчиком. По общему правилу функции, осуществляемые заказчиком, не входят в обязанности генерального подрядчика, и, как видно из приведенных положений ст. 1 ГрК РФ, функции заказчика существенно шире. По общему правилу технический заказчик не осуществляет непосредственно строительные работы, а взаимодействует с генеральным подрядчиком от имени застройщика. В связи с этим, если строительство ведет генеральный подрядчик, ответственность за качество, срок выполнения работ не может быть возложена на технического заказчика <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ФАС МО от 16.01.2014 N Ф05-16283/2013 по делу N А40-124446/12-129-930.

С 01.07.2017 отменено требование о выполнении работ, приведенных в Перечне видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденном Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 N 624, лицами, имеющими допуски СРО. После 01.07.2017 выполнение указанного вида работ допустимо лицами, состоящими в СРО в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, без необходимости получения ими каких-либо дополнительных допусков. Положениями ст. 9.5.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление таких видов работ лицом, не являющимся членом СРО.
При этом ранее на практике дискуссионным являлся вопрос о необходимости соблюдения соответствующих требований застройщиком или техническим заказчиком в том случае, когда указанные работы осуществляет привлеченное застройщиком или заказчиком на основании договора юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, т.е. (генеральный) подрядчик. С 1 июля 2017 года указанная неопределенность разрешена в связи с наличием требования об исполнении функций технического заказчика только членом, соответственно, саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных п. 2.1 ст. 47, п. 4.1 ст. 48, п. 2.2 ст. 52 ГрК РФ <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 03.07.2016 N 372-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в ред. от 28.12.2016).

1.7. Завершение строительства

1.7.1. Строительный контроль и надзор

Строительный контроль и надзор проводятся в процессе выполнения работ в отношении объекта капитального строительства с целью недопущения нарушений градостроительного законодательства или своевременного предотвращения негативных последствий таких нарушений.

Таблица 16. ОСНОВНЫЕ ОТЛИЧИЯ СТРОИТЕЛЬНОГО КОНТРОЛЯ
ОТ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬНОГО НАДЗОРА

Критерий	Строительный контроль	Строительный надзор	
НПА	- ГрК РФ (ст. 53);
- Постановление Правительства РФ от 21.06.2010 N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства"	- ГрК РФ (ст. 54);
- Постановление Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" (в ред. Постановления Правительства РФ от 25.10.2017 N 1294)	
Субъект	- Лицо, осуществляющее строительство;
- застройщик, технический заказчик, лицо, ответственное за эксплуатацию здания, сооружения, региональный оператор либо привлекаемый ими на основании договора индивидуальный предприниматель или юридическое лицо <1>	- Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти - Ростехнадзор <2> (в отношении в т.ч. объектов, располагаемых на территориях двух и более субъектов РФ, объектов обороны и безопасности (и иных объектов, связанных с гос. тайной), автомобильных дорог федерального значения, объектов культурного наследия федерального значения, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов) <3>;
- государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" (при строительстве, реконструкции объектов федеральных ядерных организаций);
- уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ (в отношении всех иных объектов) <4>	
Объект	Строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства (независимо от источников финансирования)	Строительство и реконструкция объектов капитального строительства, если проектная документация на эти работы подлежит государственной экспертизе (в отношении строительства, также если документация является модифицированной проектной документацией - ст. 48.2 ГрК РФ) <5>	
Предмет	Проверка соответствия выполняемых работ:
- проектной документации;
- требованиям технических регламентов;
- результатам инженерных изысканий;
- требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ;
- разрешенному использованию участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством РФ	Проверка:
- соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов, результатов работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации;
- наличия разрешения на строительство;
- выполнения требований закона о полномочиях на выполнение работ, наличия членства СРО (п. п. 2, 3, 3.1 ст. 52 ГрК РФ)	
Форма проведения	- Проверка в ходе выполнения работ;
- освидетельствование скрытых работ;
- промежуточная приемка работ, влияющих на безопасность конструкций;
- приемка законченных видов (этапов) работ;
- итоговая проверка (предмет надзора - см. выше)	Важно: надзор осуществляется с даты получения извещения о начале работ. Отсутствие извещения является основанием для отказа в выдаче итогового акта - заключения о соответствии <6>.
Проведение проверок осуществляется на основе риск-ориентированного подхода <7> с отнесением объектов к группе риска и установлением предельного количества проверок:
а) для категории высокого риска - не более 12 проверок;
б) для категории значительного риска - не более 10 проверок;
в) для категории умеренного риска - не более 7 проверок.
Итоговая проверка после завершения строительства (реконструкции) - на основании извещения застройщика или технического заказчика об окончании работ.
Порядок проведения установлен Приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129 <8>.
При проведении проверок с определенными исключениями <9> применяются положения ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей..." <10>	
Результат	Акты по результатам контрольных мероприятий (в т.ч. на скрытые работы), контрольные мероприятия отражаются в общем журнале работ	При наличии нарушений акт и предписание, иные результаты заносятся в журнал.
После итоговой проверки (при отсутствии нарушений) - акт, заключение о соответствии	
--------------------------------
<1> Функции строительного контроля вправе осуществлять работники подрядчика и заказчика, на которых в установленном трудовым законодательством порядке возложена обязанность по осуществлению такого контроля.
<2> Приказ Ростехнадзора от 31.01.2013 N 38 "Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению федерального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, указанных в п. 5.1 ст. 6 ГрК РФ, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента РФ возложено на иные федеральные органы исполнительной власти".
<3> Подробнее см. пп. 5.1 п. 1 ст. 6 ГрК РФ.
<4> Например, в соответствии с Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26.10.2004 N 1747 "О Службе государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга" таким уполномоченным органом в Санкт-Петербурге является Служба государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга.
<5> Статья 49 ГрК РФ. За исключением случаев, предусмотренных ст. 3 Закона РФ от 29.12.2015 N 402-ФЗ "О внесении изменений в ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статью 4 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Также отметим, что в Постановлении Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" (в ред. Постановления Правительства РФ от 25.10.2017 N 1294) модифицированная проектная документация предметом надзора не названа (в отличие от нормы ГрК РФ в редакции Федерального закона от 03.07.2016 N 368-ФЗ). Несмотря на то что акт Правительства РФ более поздний, представляется, что Кодекс будет иметь приоритет. Про надзор в отношении модифицированной проектной документации см. также ст. 2 Закона от 03.07.2016 N 368-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации".	
<6> Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19.07.2016 N Ф01-2638/2016 по делу N А38-477/2015, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 17.09.2015 N Ф06-38/2015 по делу N А55-26899/2014, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 05.12.2012 по делу N А32-10655/2012, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 18.12.2009 N Ф03-7635/2009 по делу N А59-390/2009.
<7> В целях применения риск-ориентированного подхода при организации регионального государственного строительного надзора строящиеся, реконструируемые объекты капитального строительства подлежат отнесению к определенным категориям риска в соответствии с Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".
<8> Приказ Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129 "Об утверждении и введении в действие Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации".
<9> Пункт 5 ст. 54 ГрК РФ.
<10> Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".	

1.7.2. Заключение о соответствии построенного,
реконструированного объекта капитального
строительства требованиям технических регламентов
и проектной документации

После завершения строительства, реконструкции объекта капитального строительства органом государственного строительного надзора проводится проверка, по результатам которой оцениваются выполненные работы и принимается решение о выдаче заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов (далее - заключение), или об отказе в выдаче такого заключения.
В соответствии с пп. 9 п. 3 ст. 55 ГрК РФ заключение должно быть в составе пакета документов для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Орган надзора выдает заключение, если при выполнении работ не были допущены нарушения либо такие нарушения были устранены до даты выдачи документа. Следует отметить, что, несмотря на то что заключение подтверждает соответствие объекта проектной документации, в случае, когда устранение нарушения не влечет необходимости повторного прохождения экспертизы, уполномоченный орган не вправе заявлять подобное требование <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 18.04.2012 по делу N А33-10983/2011 (Определением ВАС РФ от 19.07.2012 N ВАС-7897/12 отказано в передаче дела N А33-10983/2011 в Президиум ВАС РФ для пересмотра).

Выдача заключения является государственной услугой <1>. Проверка законченного строительством объекта назначается должностным лицом органа надзора в течение 7 (семи) рабочих дней после получения извещения застройщика или технического заказчика об окончании строительства, реконструкции.
--------------------------------
<1> Письмо Минэкономразвития РФ от 09.11.2011 N д02-8729 "О разъяснении ряда понятий, связанных с осуществлением государственного строительного надзора".

При проведении итоговой проверки:
a) визуальному осмотру подлежит построенный, реконструированный объект капитального строительства в полном объеме (включая отдельные выполненные работы, строительные конструкции, участки сетей инженерно-технического обеспечения, инженерные системы и оборудование и примененные строительные материалы (изделия));
b) проверке подлежат все акты (предписания, извещения) об устранении нарушений (недостатков), выявленных при осуществлении государственного строительного надзора и проведении строительного контроля.
По результатам проведенной проверки оформляется акт проверки. При отсутствии выявленных нарушений данный акт является основанием для обращения застройщика или технического заказчика за заключением (выдается в течение 10 рабочих дней с даты соответствующего обращения).
Решение об отказе в выдаче заключения должно быть обоснованным, со ссылками на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию. Отсутствие в решении об отказе соответствующего обоснования является нарушением <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 15.06.2015 N Ф05-4298/2015 по делу N А41-23743/2014.

Принятие органом государственного строительного надзора решения об отказе в выдаче заключения не препятствует повторному обращению после устранения причин отказа. Неправомерный отказ может быть оспорен в судебном порядке. В соответствии с правилами гл. 22 КАС РФ (или гл. 24 АПК РФ, если речь идет о нарушении прав заявителя в сфере предпринимательской деятельности) подается заявление о признании недействительным решения уполномоченного органа и об обязании выдать документ <1>. Бремя доказывания соответствия принятого решения нормам и принципам действующего законодательства возложено на принявший такое решение надзорный орган <2>. Отметим, что судебной практике известны случаи, когда заявитель требовал признать факт, имеющий юридическое значение, - соответствие построенного объекта требованиям градостроительных норм, при этом отказ в выдаче заключения он ранее не оспаривал. Вместе с тем, по мнению суда, для обращения с подобным заявлением необходимо предварительно исчерпать иные механизмы защиты (в данном случае - процедуру оспаривания ненормативного акта) <3>. Однако при доказанности истцом надлежащими документами (заключением эксперта, актом обследования) того обстоятельства, что строение произведено им в соответствии с проектной документацией, получило положительную оценку в части соблюдения требований технических регламентов, но уполномоченный орган отказал в выдаче такого заключения неправомерно, объект не создает угрозу жизни и здоровью граждан, - в этом случае самовольная постройка, возведенная истцом, может быть легализована <4>. Представляется, данным способом защиты следует воспользоваться в случае, если отказ в выдаче заключения по какой-либо причине не был оспорен (например, пропуск срока на обращение с административным исковым заявлением). Вместе с тем существует риск признания подобного механизма обходом закона.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 05.11.2015 N Ф05-15125/2015 по делу N А41-4475/15, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 05.08.2014 по делу N А70-12785/2013.
<2> Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22.09.2015 N Ф07-5912/2015 по делу N А56-72964/2014 (Определением Верховного Суда РФ от 11.01.2016 N 307-ЭС15-16860 отказано в передаче дела для пересмотра).
<3> Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 01.09.2015 N Ф04-22949/2015 по делу N А75-356/2015.
<4> Рекомендации Научно-консультативного совета Арбитражного суда Западно-Сибирского округа "Актуальные проблемы вещных прав" (принятые по итогам заседания, состоявшегося 13.02.2014 в г. Тюмени).

1.7.3. Разрешение на ввод объекта капитального
строительства в эксплуатацию

Согласно п. 1 ст. 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (далее - разрешение) представляет собой документ, который удостоверяет:
- выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией;
- соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта - проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.
Эксплуатация объекта при отсутствии соответствующего разрешения является правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ.
Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик (либо технический заказчик на основании договора и доверенности <1>) обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления <2>, выдавшие разрешение на строительство (далее - разрешительный орган), непосредственно или через многофункциональный центр с заявлением о выдаче разрешения.
--------------------------------
<1> Несмотря на то что ст. 55 ГрК РФ прямо об этом не говорит, данная возможность вытекает из определения функций технического заказчика ("подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию", п. 22 ст. 1 ГрК РФ).
<2> Например, на федеральном уровне - Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ (Постановление Правительства РФ от 06.02.2012 N 92), в Санкт-Петербурге - Служба государственного строительного надзора и экспертизы (распоряжение Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга от 30.12.2016 N 10-р), в Ленинградской области - Комитет государственного строительного надзора и государственной экспертизы (Приказ Комитета государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области от 17.06.2011 N 15).

К заявлению необходимо приложить следующие документы:
1) правоустанавливающие документы на земельный участок;
2) градостроительный план земельного участка, представленный для получения разрешения на строительство, или в случае строительства, реконструкции линейного объекта - проект планировки территории и проект межевания территории;
3) разрешение на строительство;
4) акт приемки объекта капитального строительства (в случае осуществления строительства, реконструкции на основании договора строительного подряда);
5) документ, подтверждающий соответствие объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и подписанный лицом, осуществляющим строительство (акт, составленный по итогам строительного контроля);
6) документ, подтверждающий соответствие параметров объекта капитального строительства проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, и подписанный лицом, осуществляющим строительство (акт, составленный по итогам строительного контроля);
7) документы, подтверждающие соответствие объекта капитального строительства техническим условиям и подписанные представителями организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения (например, техническое заключение);
8) схема, отображающая расположение объекта капитального строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка и подписанная лицом, осуществляющим строительство;
9) заключение органа государственного строительного надзора (см. выше - заключение);
10) документ, подтверждающий заключение договора обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте;
11) акт приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия, утвержденный соответствующим органом охраны объектов культурного наследия (при проведении работ в отношении объекта культурного наследия);
12) технический план объекта капитального строительства, подготовленный в соответствии с Законом N 218-ФЗ;
13) подготовленные в электронной форме текстовое и графическое описания местоположения границ охранной зоны, перечень координат характерных точек границ такой зоны (для объектов электроэнергетики, системы газоснабжения, транспортной инфраструктуры, трубопроводного транспорта или связи, если для эксплуатации такого объекта требуется установление охранной зоны) <1>.
--------------------------------
<1> Действие указанного пункта не распространяется на заявления о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, поданные до 01.01.2018, а также в случае подачи заявления о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию реконструированного объекта капитального строительства, в случае если ранее установленные границы охранной зоны реконструированного объекта не изменились.

Правительством РФ, помимо указанных в ГрК РФ документов, могут устанавливаться дополнительные требования, необходимые для получения разрешения. Например, до 2015 года предоставление технического плана объекта было предусмотрено подзаконным актом <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 01.03.2013 N 175 "Об установлении документа, необходимого для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию".

Документы, указанные в п. п. 1 - 3 и 9 (см. выше), запрашиваются разрешительным органом у компетентного должностного лица самостоятельно, если застройщик их не представил в составе заявления. Документы, указанные в п. п. 1, 4, 5, 6, 7, 8, 12 и 13, направляются заявителем самостоятельно, если указанные документы (их копии или сведения, содержащиеся в них) отсутствуют в распоряжении органов власти (т.е. не предоставлялись ранее в рамках соответствующих процедур).
Законом установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения:
1) отсутствие документов, требуемых в соответствии с ГрК РФ (в том числе в случае, когда разрешительный орган не смог получить данные документы самостоятельно по причине их отсутствия у компетентных лиц).
Отметим, что неполучение разрешительным органом от компетентных должностных лиц документов в сроки, установленные для рассмотрения заявления застройщика <1>, не может являться основанием для отказа в выдаче такого разрешения (п. 6.1 ст. 55 ГрК РФ, а также материалы судебной практики <2>);
2) несоответствие объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта - требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории;
3) несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство;
4) несоответствие параметров построенного, реконструированного объекта капитального строительства проектной документации. Данное основание не применяется в отношении объектов индивидуального жилищного строительства, т.к. в отношении их проектная документация не разрабатывается;
5) несоответствие объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка градостроительным регламентом.
--------------------------------
<1> Устанавливается регламентом соответствующего органа власти в отношении РФ и Санкт-Петербурга - 10 календарных дней, Ленинградской области - 10 рабочих дней.
<2> См.: Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 05.03.2015 N Ф06-20438/2013 по делу N А65-12898/2014, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 10.10.2013 по делу N А31-11845/2012, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 13.02.2015 N Ф04-14566/2014 по делу N А75-4838/2014.

Разрешение (за исключением разрешения в отношении линейного объекта) выдается застройщику в случае, если в разрешительный орган передана безвозмездно копия схемы, отображающей расположение построенного, реконструированного объекта капитального строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка, для размещения такой копии в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности. Разрешение является основанием для постановки на государственный кадастровый учет построенного объекта капитального строительства, внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта. Форма разрешения утверждена Приказом Минстроя России от 19.02.2015 N 117/пр <1>. Отказ в выдаче разрешения может быть оспорен в судебном порядке (гл. 22 КАС РФ).
--------------------------------
<1> Приказ Минстроя России от 19.02.2015 N 117/пр "Об утверждении формы разрешения на строительство и формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию".

1.7.4. Случаи, когда разрешение на ввод объекта
в эксплуатацию не требуется

В ГрК РФ прямо не перечислены случаи, когда не требуется получение разрешения, вместе с тем следует учитывать, что разрешение представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство (...) <1>. Таким образом, нет необходимости в получении разрешения, когда отсутствует необходимость в получении разрешения на строительство <2>. Данный вывод подтверждается тем обстоятельством, что получение разрешения на ввод невозможно без предшествующего получения разрешения на строительство (пп. 3 п. 3 ст. 55 ГрК РФ). Кроме того, согласно ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения, за исключением случаев, когда для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта не требуется выдача разрешения на строительство, влечет наложение административного штрафа. Случаи, при которых получение разрешения на строительство не требуется, установлены п. 17 ст. 51 ГрК РФ (подробнее см. выше в соответствующем разделе).
--------------------------------
<1> Пункт 1 ст. 55 ГрК РФ.
<2> Постановление ФАС Поволжского округа от 04.07.2014 по делу N А55-20807/2013; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 19.06.2014 N 09АП-17964/2014-АК по делу N А40-183428/13.

Однако отсутствие необходимости в получении разрешения не означает во всех случаях отсутствие обязанности получить разрешение на строительство объекта. Так, для осуществления индивидуального жилищного строительства следует получить разрешение на строительство <1>, однако разрешение на ввод не требуется (до 1 марта 2020 года) <2>.
--------------------------------
<1> Письмо Росреестра от 02.11.2015 N 14-исх/15646-ГЕ/15 "О рассмотрении обращений".
<2> В соответствии с п. 4 ст. 8 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" ранее "мораторий" действовал до 01.03.2015, но Федеральным законом от 28.02.2018 N 36-ФЗ срок был продлен.

1.8. Градостроительное развитие территорий инвестором

1.8.1. Возможности разработки ППТиПМ инвестором

Градостроительное законодательство предусматривает подготовку документации по планировке территории не только по инициативе органов власти, но и по инициативе частных лиц.
На основании п. 8 ст. 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств.
Кроме того, новая редакция ГрК РФ позволяет принимать решение о разработке ППТиПМ не только уполномоченным государственным органам, но и в ряде случаев иным лицам (п. 1.1 ст. 45 ГрК РФ):
- лицам, с которыми заключены договоры о развитии застроенной территории или комплексном освоении территории, в том числе в целях строительства стандартного жилья, договоры о комплексном развитии территории по инициативе органа местного само управления;
- правообладателям земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, осуществляющим комплексное развитие территории по своей инициативе;
- правообладателям существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, в случае подготовки документации по планировке территории в целях их реконструкции;
- субъектам естественных монополий, организациям коммунального комплекса в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;
- садоводческим или огородническим некоммерческим товариществам в отношении земельного участка, предоставленного такому товариществу для ведения садоводства или огородничества <1>.
--------------------------------
<1> Норма вводится с 01.01.2019 в соответствии с Федеральным законом от 29.07.2017 N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Подготовка документации по планировке территории осуществляется указанными лицами за счет их средств самостоятельно или привлекаемыми организациями в соответствии с законодательством РФ. Расходы указанных лиц на подготовку документации по планировке территории не подлежат возмещению за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ.
По общему правилу решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.
В случае же подготовки документации по планировке территории заинтересованными лицами, указанными в п. 1.1 ст. 45 ГрК РФ, принятие органом местного самоуправления решения о подготовке документации по планировке территории не требуется (п. 1 ст. 46 ГрК РФ). Указанные лица осуществляют подготовку документации по планировке территории в соответствии с требованиями, указанными в п. 10 ст. 45 ГрК РФ, и направляют ее для утверждения в орган местного самоуправления поселения или в орган местного самоуправления городского округа.
При этом правообладатели линейных объектов, подлежащих реконструкции, субъекты естественных монополий, организации коммунального комплекса направляют для утверждения документацию:
- предусматривающую размещение объектов федерального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов РФ, в том числе на территории закрытого административно-территориального образования, границы которого не совпадают с границами субъектов РФ, - в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти;
- предусматривающую размещение объектов регионального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта РФ, - в уполномоченные органы исполнительной власти субъекта РФ;
- предусматривающую размещение объекта регионального значения, финансирование строительства, реконструкция которого осуществляется полностью за счет средств бюджета субъекта РФ и размещение которого планируется на территориях двух и более субъектов РФ, имеющих общую границу, - в орган исполнительной власти субъекта РФ, за счет средств бюджета которого планируется финансировать строительство, реконструкцию такого объекта, который должен согласовать утверждение направленной документации с иными субъектами РФ, на территориях которых планируются строительство, реконструкция объекта регионального значения. В случае отказа в согласовании одного или нескольких органов исполнительной власти утверждение документации осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с учетом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией, требования к составу и порядку работы которой устанавливаются Правительством РФ;
- предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, - в уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района;
- предусматривающую размещение объекта местного значения муниципального района, городского округа, финансирование строительства, реконструкция которого осуществляется полностью за счет средств местного бюджета муниципального района, городского округа и размещение которого планируется на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов, имеющих общую границу, в границах субъекта РФ, - в орган местного самоуправления муниципального района или городского округа, за счет средств местных бюджетов которых планируется финансирование строительства, реконструкция такого объекта, который должен согласовать утверждение направленной документации с иными муниципальными районами, городскими округами, на территориях которых планируются строительство, реконструкция такого объекта. В случае отказа в согласовании одного или нескольких органов местного самоуправления утверждение документации осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ с учетом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией, требования к составу и порядку работы которой устанавливаются Правительством РФ;
- по планировке территории в границах поселения, городского округа - в органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа;
- предусматривающую размещение объекта местного значения поселения, финансирование строительства, реконструкция которого осуществляется полностью за счет средств местного бюджета поселения и размещение которого планируется на территориях двух и более поселений, имеющих общую границу, в границах муниципального района, - в орган местного самоуправления поселения, за счет средств местного бюджета которого планируется финансирование строительства, реконструкция такого объекта, который должен согласовать утверждение направленной документации с иными поселениями, на территориях которых планируются строительство, реконструкция такого объекта. В случае отказа в согласовании документации одним или несколькими органами местного самоуправления утверждение документации осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления муниципального района с учетом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией, требования к составу и порядку работы которой устанавливаются Правительством РФ.
Пунктом 13.1 ст. 46 ГрК РФ предусмотрено единственное основание для отклонения документации по планировке территории, подготовленной лицами, указанными в п. 1.1 ст. 45 ГрК РФ, и направления ее на доработку, а именно несоответствие такой документации требованиям, указанным в п. 10 ст. 45 ГрК РФ. В иных случаях отклонение представленной такими лицами документации по планировке территории не допускается.
В ст. 46.9 ГрК РФ достаточно подробно определены особенности подготовки документации по планировке территории применительно к территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей.
В этом случае документация по планировке территории подготавливается на основании заключенного правообладателями соглашения. Подготовка такой документации осуществляется правообладателями применительно к территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию, в границах земельных участков, правообладатели которых заключили соглашение.
Особенности подготовки документации по планировке территории лицами, с которыми заключен договор о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления, устанавливаются соответственно ст. 46.10 ГрК РФ.
При этом правила взаимодействия органов власти и частного лица, осуществляющего подготовку документации по планировке территории на основании п. 8 ст. 45 ГрК РФ, ГрК РФ подробно не устанавливает. Пункт 1 ст. 46 ГрК РФ только предусматривает, что решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории. Порядок рассмотрения таких предложений, иные процедурные вопросы подготовки документации по планировке территории должны устанавливаться на региональном или местном уровне <1>. Нормативными актами также утверждается перечень органов власти, с которыми проекты документации по планировке территории должны быть согласованы.
--------------------------------
<1> Например, Постановление Администрации города Хабаровска от 11.07.2013 N 2640 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Принятие решений о подготовке, об утверждении документации по планировке территорий (проектов планировки, проектов межевания) на территории городского округа "Город Хабаровск".

Обычно подготовка ППТиПМ частными лицами осуществляется по следующей процедуре:
- подача заявления в уполномоченный орган о принятии решения о подготовке документации;
- рассмотрение поданного заявления, принятие положительного решения;
- передача разработчику всех исходных данных, которые должны быть учтены при подготовке документации;
- работа привлеченного проектировщика над проектами;
- рассмотрение разработанных проектов уполномоченными органами;
- устранение выявленных уполномоченными органами недостатков документации проектировщиком;
- утверждение документации по планировке территории и ее опубликование по установленным на региональном или местном уровне правилам.
Непосредственно требования к ППТиПМ уже подробно анализировались ранее.

1.8.2. Комплексное и устойчивое развитие территории

С 01.01.2017 в ГрК РФ было включено новое понятие "деятельность по комплексному и устойчивому развитию" (далее - КУРТ/деятельность по КУРТ), т.е. осуществляемая в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры, а также по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных в настоящем пункте объектов (пп. 34 ст. 1 ГрК РФ).
К деятельности по КУРТ могут быть отнесены следующие институты, предусмотренные ГрК РФ:
- развитие застроенных территорий (РЗТ) (ст. ст. 46.1 - 46.3 ГрК РФ);
- комплексное освоение территории (в т.ч. в целях строительства стандартного жилья) (КОТ) (ст. ст. 46.4 - 46.8 ГрК РФ);
- комплексное развитие территории (в т.ч. по инициативе правообладателей или по инициативе органов местного самоуправления) (КРТ) (ст. ст. 46.9 - 46.11 ГрК РФ).
Все вышеназванные институты - РЗТ, КОТ, КРТ - входят в содержание понятия "КУРТ/деятельность по КУРТ", поскольку каждый из указанных институтов (РЗТ, КОТ, КРТ) предполагает осуществление в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории следующей деятельности:
- деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства и объектов инфраструктуры;
- деятельность по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных объектов.
Кроме того, подготовленный Минстроем России проект изменений в ГрК РФ также указывает на то, что деятельность по КУРТ допускает заключение одного или нескольких договоров в соответствии со ст. ст. 46.2, 46.4, 46.6, 46.9 или 46.10 ГрК РФ <1>.
--------------------------------
<1> Проект Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования института комплексного и устойчивого развития территорий)", http://regulation.gov.ru/p/62203.

Таким образом, все указанные институты соотносятся между собой следующим образом:

Схема 5. ВИДЫ КУРТ

┌───────────────────┐                     ┌──────────┐
│  Родовое понятие  │                     │   КУРТ   │
└───────────────────┘                     └────┬┬┬───┘
                                     ┌─────────┘│└────────┐
                                     V          V         V
┌───────────────────┐              ┌─────┐   ┌─────┐   ┌─────┐
│  Видовое понятие  │              │ КОТ │   │ РЗТ │   │ КРТ │
└───────────────────┘              └─┬───┘   └─────┘   └──┬┬─┘
                                     │               ┌────┘│
                                     │               V     V
                                     V       ┌──────────┐┌─────────────┐
                              ┌─────────────┐│    КРТ   ││     КРТ     │
┌───────────────────┐         │     КОТ     ││по частной││по инициативе│
│ Подвидовое понятие│         │ экономкласса││инициативе││     ОМСУ    │
└───────────────────┘         └─────────────┘└──────────┘└─────────────┘

При этом различия между названными видами КУРТ строятся следующим образом:
- РЗТ предполагает реновацию застроенных жилыми домами районов населенных пунктов (например, программа реновации хрущевок);
- КОТ предполагает развитие незастроенных земельных участков, находящихся в государственной собственности и необремененных правами третьих лиц;
- КРТ предполагает прежде всего реновацию промышленных районов без учета жилой застройки (реновация "серого пояса").

1.8.3. Договор о развитии застроенной территории

Договор РЗТ является правовой формой, которая позволяет осуществлять реновацию более крупного элемента планировочной структуры поселения, чем один земельный участок. Обычно предметом такого договора является как минимум один квартал.
Данный вид договора может быть заключен только на основании принятого уполномоченным органом решения о развитии застроенной территории.

Принятие решения о развитии застроенной территории

Условия принятия уполномоченным органом местного самоуправления решения о развитии застроенной территории подробно регулируются ст. 46.1 ГрК РФ.
Развитие застроенной территории возможно:
1) по инициативе органов власти или частных лиц;
2) только при наличии утвержденного градостроительного регламента;
3) только при наличии утвержденных нормативов градостроительного проектирования или, при их отсутствии, утвержденных местным самоуправлением расчетных показателей обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры.
Решение может быть принято только в отношении той территории, которая занята исключительно следующими объектами капитального строительства:
1) многоквартирными домами, признанными аварийными и подлежащими сносу;
2) многоквартирными домами, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления;
3) иными объектами, прямо названными в Законе <1>:
- объекты инженерной инфраструктуры, обеспечивающие функционирование указанных выше многоквартирных домов;
- объекты коммунальной, социальной, транспортной инфраструктуры, необходимые для обеспечения жизнедеятельности граждан, проживающих в таких домах.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 03.07.2016 N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".

Наличие на территории других объектов капитального строительства исключает ее развитие на основании рассматриваемого договора (п. 5 ст. 46.1 ГрК РФ).
Включение в границы застроенной территории земельных участков и расположенных на них объектов коммунальной, социальной, транспортной инфраструктуры, находящихся в публичной собственности, допускается по согласованию с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти региона или местного самоуправления (по уровню власти собственника). Порядок согласования устанавливается Правительством РФ <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 17.05.2017 N 578 "Об утверждении Правил согласования включения в границы застроенной территории, в отношении которой органом местного самоуправления городского округа, поселения принимается решение о развитии земельных участков и расположенных на них объектов коммунальной, социальной, транспортной инфраструктуры, находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов".

В решении о развитии застроенной территории должны быть определены местоположение и площадь этой территории, перечень адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу/реконструкции.

Проведение аукциона на право заключить договор
о развитии застроенной территории

На основании решения о развитии территории принимается решение о проведении открытого аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории.
Подробно процедура проведения аукциона урегулирована ст. 46.3 ГрК РФ.
Следует отметить следующие важные особенности таких торгов:
- они не могут проводиться в форме конкурса, т.е. единственным критерием для выявления победителя является цена;
- аукцион всегда является открытым по составу участников;
- победителем признается участник аукциона, предложивший наибольшую цену за право на заключение договора;
- договор заключается на условиях, указанных в извещении о проведении аукциона, по цене, предложенной победителем аукциона.

Основные права и обязанности сторон по договору развития
застроенной территории

Обязанности сторон, которые должны быть включены в договор развития застроенной территории с учетом требований ГрК РФ, приведены в таблице 17.

Таблица 17. ОБЯЗАННОСТИ СТОРОН ПО ДОГОВОРУ РЗТ

Обязательства застройщика	Обязательства уполномоченного органа	
Выплатить цену за право заключения договора	Утвердить разработанные проекты планировки и межевания территории	
Подготовить проекты планировки и межевания территории	Принять решение об изъятии жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома	
Передать в публичную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории	Предоставить без проведения торгов земельные участки, необходимые для исполнения обязательств, застройщику	
Выплатить возмещение за изымаемые жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу, и земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома, за исключением жилых помещений и земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в случае, если таким собственникам были переданы жилые помещения в соответствии с предыдущим обязательством застройщика	Обеспечить строительство и (или) реконструкцию за границами земельного участка или земельных участков, в отношении которых заключен договор, объектов коммунальной инфраструктуры, необходимых для обеспечения подключения (технологического присоединения) на границах таких земельных участков к объектам коммунальной инфраструктуры, построенным на таких земельных участках (на усмотрение органа власти при формировании аукционной документации)	
Осуществить строительство в соответствии с документацией по планировке территории и графиками строительства		
Осуществить строительство и (или) реконструкцию объектов инженерной, социальной и коммунально-бытовой инфраструктуры, предназначенных для обеспечения застроенной территории (на усмотрение органа власти при формировании аукционной документации)		

Необходимо также обратить внимание на установленный п. 5 ст. 46.2 ГрК РФ запрет на включение в договор условия о передаче в государственную или муниципальную собственность жилых помещений, за исключением жилых помещений, указанных в пп. 4 п. 3 ст. 46.2 ГрК РФ, а также установление иных условий договора, если такие условия влекут за собой дополнительные расходы лица, заключившего договор с органом местного самоуправления.
Пункты 9 - 10 ст. 46.2 ГрК РФ предусматривают основания для одностороннего отказа сторон от исполнения обязательств по договору, связанные с неисполнением другой стороной своих обязательств.

Проблемы реализации проектов развития
застроенной территории

Пункт 6 ст. 46.2 ГрК РФ предусматривает, что приобретение прав на земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и не подлежащие изъятию для муниципальных нужд, лицом, заключившим договор с органом местного самоуправления, осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством.
Из этой нормы следует, что приобретать такие объекты застройщик вправе только по взаимному согласию с собственниками. Ни он, ни уполномоченные органы власти не вправе обязывать частных собственников отчуждать принадлежащие им объекты недвижимости.
Основания для принудительного изъятия земельных участков, предусмотренные ст. 49 ЗК РФ, не включают в себя строительство многоквартирных домов или иных объектов, помимо инфраструктурных, в зоне развития застроенной территории. В связи с этим в такую зону может попасть множество объектов, которые не могут быть изъяты по правилам ЗК РФ.
Важный для всех проектов развития застроенных территорий вывод был сделан Конституционным Судом РФ. В Определении от 07.10.2014 N 2026-О суд отметил, что положения ГрК РФ "не наделяют лицо, заключившее с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, правом требовать в обязательном порядке заключения договора о выкупе недвижимого имущества, находящегося в частной собственности граждан, на выдвигаемых им в одностороннем порядке условиях".
Такое регулирование, защищая конституционные права граждан, в то же время не позволяет инвестору четко проработать финансовую модель и календарный план реализации проекта, что, несомненно, является главной трудностью при выполнении застройщиком своих обязательств.

1.8.4. Договор комплексного освоения территории

Под термином "комплексное освоение территории" (далее - КОТ) принято понимать системную застройку значительных неосвоенных территорий населенных пунктов кварталами (микрорайонами), в отличие от точечной застройки земельного участка одним-двумя жилыми домами.
КОТ включает в себя следующие мероприятия:
1. Подготовка документации по планировке территории.
2. Образование земельных участков в границах данной территории.
3. Строительство в границах данной территории жилых домов.
4. Строительство объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры, а также иных объектов в соответствии с документацией по планировке.
Освоение территории осуществляется в соответствии с договором о КОТ.
Градостроительное законодательство выделяет два вида договоров:
1. Договор о КОТ (ст. 46.4 ГрК РФ).
Договор заключается по итогам аукциона на право аренды земельного участка под КОТ одновременно с подписанием договора аренды земли (п. 6 ст. 39.8 ЗК РФ). Порядок проведения аукциона регулируется земельным законодательством.
2. Договор о КОТ в целях строительства стандартного жилья (ст. 46.6 ГрК РФ) (далее - договор о жилье экономкласса).
Договор предполагает строительство на земельных участках в границах определенной территории многоквартирных домов, жилых домов блокированной застройки и (или) объектов индивидуального жилищного строительства при условии, что все жилые помещения в домах (объекты индивидуального жилищного строительства) либо указанный в аукционной документации их минимальный объем соответствуют условиям отнесения к жилью экономического класса <1>. Договор заключается по итогам аукциона на право его заключения, одновременно с победителем подписывается договор аренды земельного участка. В соответствии с п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ земля предоставляется без торгов. Правила проведения аукциона установлены градостроительным законодательством.
--------------------------------
<1> Приказ Минстроя России от 14.11.2016 N 800/пр "Об утверждении условий отнесения жилых помещений к жилью экономического класса".

Срок договора аренды участка составляет от 3 до 5 лет.
Стороны договора о КОТ:
- исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предоставляющий земельный участок для КОТ (далее - публичный субъект);
- юридическое лицо, признанное победителем аукциона/подавшее единственную заявку на участие в аукционе/признанное единственным участником аукциона/являющееся вторым участником при уклонении победителя от заключения договора (далее - инвестор).
В отношении участников аукциона на право заключения договора о жилье экономкласса установлены дополнительные требования отбора (ст. 46.8 ГрК РФ).
Законом прямо закреплено, что обязанность по подготовке ППТиПМ, проведению землеустроительных работ лежит на инвесторе. При этом отмечено, что расходы на указанную подготовку возмещению из бюджета не подлежат (п. п. 1.1 - 1.2 ст. 45 ГрК РФ).
Порядок освоения территории в рамках КОТ следующий.
1. Инвестор получает на основании договора аренды земельный участок, разрабатывает ППТиПМ и в соответствии с ними проводит кадастровые работы по формированию земельных участков.
ППТиПМ должен соответствовать документам территориального планирования, ПЗЗ, а также утвержденным органом местного самоуправления расчетным показателям минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры <1> и расчетными показателями максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.
--------------------------------
<1> Отметим, что для случаев, когда в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, данные расчетные показатели устанавливаются в ПЗЗ (ст. 30 ГрК РФ).

Решение о подготовке документации по планировке территории принимает лицо, с которым заключен договор о КОТ, договор о жилье экономкласса (п. 1.1 ст. 45 ГрК РФ), дополнительных решений со стороны публичного субъекта при этом не требуется (п. 1 ст. 46 ГрК РФ).
2. Публичный субъект обязан обеспечить рассмотрение и утверждение ППТиПМ в сроки, установленные договором, если это входит в его компетенцию.
Как было указано выше, утверждение ППТиПМ по общему правилу относится к компетенции органов местного самоуправления <1>. Обязательство по утверждению документов закреплено в договоре о КОТ (договоре о жилье экономкласса <2>). При этом ГрК РФ отмечает, что отказать в утверждении документации (и направить ее на доработку) можно только при ее несоответствии документам территориального планирования, ПЗЗ и документам комплексного развития (п. 10 ст. 45).
--------------------------------
<1> Муниципалитеты утверждают документацию, предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, за определенными исключениями (п. 4 ст. 45 ГрК РФ).
<2> Подпункт 5 п. 5 ст. 46.4 и пп. 3 п. 4 ст. 46.6 ГрК РФ соответственно.

Неправомерный отказ (задержка) в утверждении документов может быть оспорен в соответствии с гл. 22 КАС РФ.
3. Право собственности на вновь образованные земельные участки возникает у публичного субъекта, и одновременно с этим участки предоставляются инвестору в аренду без торгов (пп. 5 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ). Срок действия договоров в отношении новых участков не может превышать общий срок действия КОТ. Отметим, что указанные участки могут быть также предоставлены частному лицу по договору купли-продажи без торгов (ст. 39.3 ЗК РФ).
4. В течение трех месяцев после утверждения документации по планировке (а в отношении договора о жилье экономкласса - в сроки, установленные договором) стороны обязаны заключить дополнительное соглашение к договору, содержащее график осуществления мероприятий по освоению территории (в том числе создание и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства) в отношении каждого мероприятия с указанием сроков начала и окончания проведения соответствующих работ.
5. В соответствии с графиком выполняются необходимые работы.
Отметим, что указанные выше два вида договоров имеют отличия в отношении обязательств сторон. В частности, благоустройство территории по договору о КОТ выполняет инвестор, тогда как в отношении договора о жилье экономкласса это совместное бремя частного лица и государства. Обязательства по созданию объектов социальной и коммунальной инфраструктуры лежат на обеих сторонах. Кроме того, в договор могут быть включены условия о передаче в публичную собственность социальных объектов, созданных за счет инвестора, а также обязанность государства (муниципалитета) обеспечить реконструкцию объектов коммунального хозяйства за границами участка под КОТ (например, для увеличения мощности в целях подключения нового квартала к ресурсам).
Как указывалось ранее, земля предоставляется инвестору в аренду, соответственно, для создания объектов публичным субъектам необходимо образовать участки под инфраструктурой и вернуть их органу власти. Для создания объекта государство может воспользоваться законодательством о контрактной системе <1>, а также ФЗ "О концессионных соглашениях" <2> и ФЗ "О государственно-частном партнерстве..." <3>. Количество и назначение объектов, необходимых для обслуживания населения, регулируются правовыми актами.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
<2> Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".
<3> Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Так, в СП "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" указано, какое количество образовательных, спортивных учреждений, а также организаций питания и здравоохранения должно находиться на определенной территории (например, на 10 000 человек должна приходиться одна станция скорой помощи, находящаяся в 15-минутной доступности). Конкретизация положений осуществляется на региональном и местном уровнях. Ранее мы указывали, что для КОТ ППТиПМ должны соответствовать расчетным показателям минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры, которые утверждают муниципалитеты. При этом местные нормативы не могут содержать показатели ниже, чем указанные для них минимальные параметры на уровне субъекта РФ (если такие требования установлены). Например, в Постановлении Правительства Ленинградской области от 22.03.2012 N 83 "Об утверждении Региональных нормативов градостроительного проектирования Ленинградской области" указано, что нормативы, принятые на муниципальном уровне, не могут содержать минимальные расчетные показатели ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в областном акте. Аналогичное правило установлено в Постановлении Правительства МО от 17.08.2015 N 713/30 "Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Московской области".
На практике социальные объекты, как правило, создаются инвестором за собственный счет и передаются публичному субъекту на безвозмездной основе. Вместе с тем существуют и иные механизмы строительства инфраструктуры (подробнее см. раздел "Особенности градостроительной деятельности при реализации концессионных соглашений и проектов государственно-частного партнерства").

1.8.5. Договор комплексного развития территории
по инициативе правообладателей

Возможность заключения договора о КРТ является одним из нововведений градостроительного законодательства 2017 года.
Как было отмечено выше, инициаторами КРТ могут являться правообладатели земельных участков, расположенных на них объектов недвижимого имущества или органы местного самоуправления.
Инициаторами могут выступать физические или юридические лица:
- в собственности которых находятся земельные участки, расположенные в границах такой территории;
- в собственности которых находятся объекты недвижимого имущества, расположенные на земельных участках государственной, муниципальной собственности, предоставленные им на праве аренды или безвозмездного пользования. В указанном случае срок действия прав на земельный участок должен составлять не менее 5 лет (на день заключения договора о комплексном развитии территории).
КРТ, вне зависимости от субъекта, выступающего с инициативой КРТ, осуществляется на основании договоров о комплексном развитии территории (далее - договор о КРТ).
Сторонами договора о КРТ являются:
1) орган местного самоуправления;
2) физическое или юридическое лицо - правообладатель земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества.
Срок договора о КРТ - не более 15 лет.
Предмет договора о КРТ - осуществление комплексного и устойчивого развития территории, включающее обязательства уполномоченного органа местного самоуправления или правообладателя обеспечить строительство объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры, необходимой для функционирования объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и обеспечения жизнедеятельности граждан.
Обязательные условия договора о КРТ по инициативе правообладателя урегулированы п. 14 ст. 46.9 ГрК РФ. Помимо обязательных условий, договор о КРТ может предусматривать условия о предоставлении правообладателю налоговых льгот и (или) равноценных земельных участков, а также снижение арендной платы.
КРТ может осуществляться по инициативе нескольких правообладателей. В указанном случае между ними необходимо заключение соглашения о разграничении обязанностей, определяющее обязательства каждой из сторон, в том числе по обеспечению подготовки и утверждения документации по планировке территории, о порядке и условиях распределения расходов и доходов, ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения, а также иные условия. Соглашение является неотъемлемой частью договора о КРТ.
Важно отметить, что ни договор о КРТ, ни соглашение не могут включать условий о строительстве объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры в случаях, если строительство таких объектов предусмотрено программами комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры за счет средств местного бюджета, средств организаций коммунального комплекса, субъектов естественных монополий.
Соглашение является основанием для подготовки документации по планировке территории, которая совместно с проектом договора и соглашением (в случае, если правообладателей не менее чем два) направляется в адрес органа местного самоуправления, после чего в течение 30 дней при соответствии проекта планировки и проекта межевания программам комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры за счет средств местного бюджета, средств организаций коммунального комплекса, субъектов естественных монополий органом местного самоуправления без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний утверждается документация по планировке территории и заключается договор о КРТ. В обычном режиме указанная процедура занимает в среднем около 6 месяцев и требует проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.
Иные правообладатели, попавшие в участок комплексного развития территории, вправе присоединиться к договору о комплексном развитии в течение установленного в нем срока.
Представляется, что механизмы КРТ по инициативе правообладателей вызовут интерес застройщиков по ряду причин, основными из которых являются:
- возможность в сжатые сроки без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний утвердить документацию по планировке территории;
- возможность без проведения аукциона использовать земельные участки, находящиеся в публичной собственности, и, возможно, осуществлять строительство с привлечением финансирования муниципалитета;
- возможность урегулирования отношений между несколькими собственниками, имеющими различные цели и задачи.
Однако имеются и существенные недоработки данного института, поскольку действующее правовое регулирование содержит существенные ограничения, сдерживающие потенциал роста применения механизма КРТ:
- отсутствие возможности ходатайствовать перед публичным субъектом об изъятии земельных участков у правообладателей, которые не присоединились к договору о КРТ;
- неконтролируемый риск признания документации по планировке территории недействительной в случае отказа от договора КРТ одного из правообладателей;
- не позволяет в полной мере реализовать данный институт на практике, поскольку правообладатели, решившие пойти по пути заключения договора о КРТ, очевидно столкнутся с многочисленными вопросами, ответы на которые действующее законодательство пока не содержит.
Кроме того, отсутствие возможности изъятия земельных участков у правообладателей, которые не присоединились к договору о КРТ, в настоящий момент существенно ограничивает интерес в использовании такого рода института.

1.8.6. Комплексное устойчивое развитие территории
по инициативе органа местного самоуправления

Как было указано выше, комплексное развитие территории может осуществляться и по инициативе органа местного самоуправления. Орган местного самоуправления вправе принять такое решение при наличии следующих условий:
1. При наличии Правил землепользования и застройки, предусматривающих территории, в границах которых допускается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. Действующие ПЗЗ должны были быть приведены в соответствие с описанными правилами не позднее 1 июля 2017 года. До этого срока заключение договоров о развитии территорий или о комплексном освоении территорий допускалось без установления в карте градостроительного зонирования указанных выше зон.
2. Если не менее 50% от общей площади территории, в границах которой предусматривается осуществление такой деятельности, занимают земельные участки, на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанные аварийными и подлежащими сносу, реконструкции, в т.ч. на основании адресных программ, не соответствующие установленным ПЗЗ или признанные самовольными постройками.
Заключение договора о КРТ по инициативе органа местного самоуправления осуществляется по результатам открытого аукциона и является основанием для принятия решений об изъятии в государственную собственность объектов недвижимости, попавших в границы комплексного развития. Процедура изъятия в данном случае осуществляется в соответствии со ст. 56.12 ЗК РФ и значительно упрощена, а изъятые участки предоставляются затем победителю аукциона в аренду без торгов для коммерческой застройки в соответствии с документацией по планировке территории.
Необходимо отметить, что текущие формулировки ГрК РФ создают хаотичное регулирование вопросов предоставления земельных участков в рамках реализации проектов КРТ - в зависимости от ряда условий меняются как сам титул, так и порядок его предоставления, что делает и без того плохо урегулированный механизм КРТ труднореализуемым на практике. В таблице 18 приведена характеристика вариантов предоставления прав на земельные участки в рамках КРТ лицу, реализующему проект КРТ, из которой хорошо видны все недостатки текущего регулирования вопросов предоставления участков.

Таблица 18. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ КРТ

Н/п	Земельный участок (ЗУ)	Право, на котором предоставляется ЗУ	Порядок предоставления ЗУ	Комментарий	
1	Земельный участок, находящийся в публичной собственности и не предоставленный третьим лицам, предоставляемый для строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры в соответствии с договором о КРТ по инициативе правообладателей/ОМСУ	Аренда (пп. 13.3 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ, п. 8 ст. 46.9 ГрК РФ, п. 8 ст. 46.10 ГрК РФ) под цели строительства инфраструктуры	Без торгов (пп. 13.3 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ, п. 8 ст. 46.9 ГрК РФ, п. 8 ст. 46.10 ГрК РФ)	В нормах ЗК РФ имеется некоторое противоречие.
В соответствии с пп. 13.3 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ допустимо предоставление ЗУ в аренду без торгов для строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры лицу, заключившему договор о КРТ в соответствии с ГрК РФ.
Из данного пункта следует, что он применим как к предоставлению ЗУ в случае заключения договора о КРТ по инициативе ОМСУ, так и по инициативе правообладателей.
Однако в иных нормах (пп. 8.3 п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ (срок договора аренды ЗУ), п. 2.2 ст. 46 ЗК РФ (основания прекращения аренды)) имеется указание на предоставление ЗУ в аренду на основании договора о КРТ по инициативе ОМСУ.
Вместе с тем в самом пп. 13.3 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ указание на "КРТ по инициативе ОМСУ" отсутствует, соответственно, предоставление ЗУ для строительства инфраструктуры в аренду без торгов допустимо в случае заключения договора КРТ как по инициативе ОМСУ, так и по инициативе правообладателей.	
2	Земельный участок, находящийся в публичной собственности и не предоставленный третьим лицам, предоставляемый не для строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры в соответствии с договором о КРТ по инициативе правообладателей/ОМСУ	Аренда под строительство (п. 2 ст. 39.1 ЗК РФ)	Торги (п. 1 ст. 39.6 ЗК РФ)	Специальные нормы о КРТ в отношении несвободных участков в государственной собственности регулируют только предоставление без торгов для строительства инфраструктуры, а если там планируется размещать что-либо иное, то предоставление осуществляется в общем порядке.
В соответствии с п. 2 ст. 39.1 ЗК РФ продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, не допускается, за исключением случаев, указанных в п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ, а также случаев проведения аукционов по продаже таких земельных участков в соответствии со ст. 39.18 ЗК РФ	
3	Земельный участок, находящийся в частной собственности, изымаемый для муниципальных нужд ввиду заключения договора о КРТ по инициативе ОМСУ по результатам аукциона	Собственность (пп. 5 п. 4 ст. 56.11, пп. 4 п. 1 ст. 56.4 ЗК РФ)	Без торгов (пп. 5 п. 4 ст. 56.11, пп. 4 п. 1 ст. 56.4 ЗК РФ)	В соответствии с пп. 4 п. 1 ст. 56.4 ЗК РФ организации, с которыми заключен договор о КРТ по инициативе ОМСУ, могут обратиться с ходатайством об изъятии ЗУ.
В силу пп. 5 п. 4 ст. 56.11 ЗК РФ с момента прекращения права частной собственности на изымаемые ЗУ и (или) расположенные на нем объекты недвижимого имущества на них возникает право собственности у организации, с которой заключен договор о КРТ по инициативе ОМСУ по результатам аукциона на право заключения данного договора в соответствии с ГрК РФ, которая подала ходатайство об изъятии, на основании которого принято решение об изъятии такого ЗУ и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества, и которая предоставила за изымаемые ЗУ и (или) расположенные на нем объекты недвижимого имущества в полном объеме возмещение, предусмотренное соглашением об изъятии недвижимости или вступившим в законную силу решением суда.	
				В силу п. 1 ст. 56.10 ЗК РФ соглашение об изъятии недвижимости заключается в письменной форме между правообладателем изымаемой недвижимости и уполномоченным органом исполнительной власти или ОМСУ, а в случае, если изъятие земельных участков осуществляется на основании ходатайства об изъятии, также организацией, подавшей такое ходатайство.
Таким образом, соглашение об изъятии заключается между лицом, у которого изымается ЗУ, уполномоченным органом и правообладателем.
В соответствии с п. 12 ст. 56.12 ЗК РФ ОМСУ, принявший решение об изъятии ЗУ и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, вправе обращаться в органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и	
				сделок с ним, с заявлениями о государственной регистрации прав граждан и юридических лиц на ЗУ и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества, изымаемые для муниципальных нужд в целях КРТ, от имени указанных правообладателей. При этом выдача гражданами и юридическими лицами, являющимися правообладателями таких ЗУ и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, доверенности на совершение указанных действий не требуется	
4	Земельный участок, находящийся в публичной собственности и предоставленный третьим лицам на праве аренды или безвозмездного пользования, изымаемый для муниципальных нужд ввиду заключения договора о КРТ по инициативе ОМСУ по результатам аукциона	Аренда (пп. 13.2 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ)	Без торгов (пп. 13.2 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ)		
5	Земельный участок, находящийся в публичной собственности и предоставленный третьим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, изымаемый для муниципальных нужд ввиду заключения договора о КРТ по инициативе ОМСУ по результатам аукциона	Аренда (п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ)	Торги (п. 1 ст. 39.6 ЗК РФ)	Перечень случаев, когда ЗУ предоставляется в аренду без проведения торгов, исчерпывающим образом определен в п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ.
Предоставлению изъятых ввиду заключения договора о КРТ ЗУ посвящен только один пункт: пп. 13.2 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ. В соответствии с данным подпунктом без торгов в аренду предоставляются ЗУ, изъятые для муниципальных нужд в целях КРТ у физического или юридического лица, которому такой земельный участок был предоставлен на праве безвозмездного пользования, аренды, лицу, заключившему договор о КРТ по инициативе ОМСУ по результатам аукциона.
Соответственно, если ЗУ был предоставлен на праве П(б)П, ПНВ, то из буквального текста ст. 39.6 ЗК РФ следует, что ЗУ должен быть предоставлен в аренду по результатам торгов.	
				Однако какое-либо обоснование соответствующего законодательного подхода отсутствует. Представляется, что вопросы предоставления изъятых ЗУ, ранее предоставленных как на праве аренды, безвозмездного пользования, так и на праве П(б)П, ПНВ, должны регулироваться однообразно. Однако для воплощения указанного вывода все же необходимо внесение изменений в ЗК РФ	

Глава 2. ОФОРМЛЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

2.1. Требования к правам на землю для застройщика:
вид права, формулировка разрешенного вида использования

Оформление прав на землю для застройщика

Строительство предполагает необходимость наличия определенных прав застройщика на земельный участок, а также установление в отношении участка определенного правового режима.
Для того чтобы начать строительство, застройщик должен обладать земельным участком на каком-либо праве.
ЗК РФ делит права на землю на две категории:
1) собственность (гл. III ЗК РФ);
2) прочие права (гл. IV, V ЗК РФ):
- ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут);
- аренда земельных участков;
- постоянное бессрочное пользование;
- безвозмездное пользование земельными участками.
Собственность подразумевает наибольший объем правомочий в отношении земельного участка в части пользования и распоряжения им, включая застройку. Собственник земельного участка скован только публично-правовыми ограничениями, такими, как правовой режим земель, который в соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК РФ определяется исходя из категории земель и вида разрешенного использования.
Из прочих прав на землю для застройщика прежде всего представляет интерес аренда земельных участков. По умолчанию арендатор может передавать земельный участок в субаренду, просто уведомив арендодателя (п. 6 ст. 22 ЗК РФ). Если речь идет об аренде государственной или муниципальной земли, то в случае заключения договора на срок более 5 лет по общему правилу арендатор может передать свои права и обязанности по договору третьему лицу без согласия арендодателя (но с уведомлением последнего). Очевидно, аренда является весьма гибким титулом, удобным для оформления прав на строительство.
При аренде земли для строительства принципиально важно наличие разрешения собственника на застройку земельного участка. Чаще всего такое согласие сформулировано в качестве цели предоставления земельного участка, например "для строительства торгового центра", но иногда просто присутствует в форме какого-либо из пунктов договора аренды (с правом застройки/строительства объектов капитального строительства).
Необходимость получения согласия собственника на застройку основывается на следующих нормах. В соответствии с п. 1 ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Исходя из п. 1 ст. 606 ГК РФ по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Кроме того, согласно п. 1 ст. 615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены - в соответствии с назначением имущества. Таким образом, даже если считать застройку участка его использованием (хотя это, конечно, распоряжение), арендатор не может застроить участок, если такое право не будет предоставлено ему договором.
Исходя из п. 1 ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой являются здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Под наличием необходимых разрешений, речь о которых идет в данном разделе, следует понимать не только разрешение на строительство, но и согласие собственника участка на его застройку.
Таким образом, даже если земельный участок был предоставлен застройщику в аренду и правовой режим земли допускает строительство, возведенное строение может быть признано самовольной постройкой, если собственник в договоре не выразил своего согласия на застройку участка <1>.
--------------------------------
<1> Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014.

При этом необходимо обратить отдельное внимание, что формулировка о цели предоставления участка в аренду должна быть максимально четкой. Так, если в договоре указана цель "для строительства многоквартирного дома", то, очевидно, речь идет о капитальном строительстве. Если же цель предоставления участка сформулирована как "размещение магазина", то арендодатель, возможно, имеет в виду временную постройку, в то время как арендатор намерен возвести объект капитального строительства и получить впоследствии соответствующие права на земельный участок.
Необходимо понимать, что разрешенное договором использование участка может быть более узким, чем разрешенное использование, установленное градостроительным регламентом. Застройщик не может произвольно выбирать вид разрешенного использования из предусмотренных регламентом без согласия собственника участка. Использование участка не по назначению, предусмотренному договором аренды, является основанием для расторжения договора и взыскания с застройщика убытков (п. 3 ст. 615 ГК РФ). Договорные ограничения основываются не на нормах земельного и градостроительного законов, а на п. 1 ст. 615 ГК РФ и согласии сторон на определенное использование участка, выраженном в договоре.
В данный момент ведется разработка поправок в блок вещных прав ГК РФ. Одним из новых вещных прав предлагается сделать право застройки (суперфиций). Часть юридического сообщества полагает, что введение такого права позволило бы снять часть внутренних противоречий "строительной" аренды. Другая же часть полагает, что имеющаяся на данный момент конструкция вполне эффективна и с небольшими поправками сможет обеспечить нужды застройщиков и органов власти.
Продолжая анализировать "прочие права", хотелось бы отметить, что публичный сервитут для строительства непригоден, поскольку он возникает не по волеизъявлению застройщика, а только в силу необходимости обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. Перечень конкретных целей установления публичных сервитутов содержится в п. 3 ст. 23 ЗК РФ, и строительство каких-либо объектов туда не входит.
Между тем земельное законодательство предусматривает возможность установления частного сервитута для целей строительства - сервитута для строительства линейных объектов, не препятствующих разрешенному использованию земельного участка. Особое внимание следует обратить на то, что в соответствии с п. 4 ст. 39.25 ЗК РФ сервитут, установленный в отношении государственного или муниципального участка на срок до трех лет, может не проходить кадастровый учет и отсутствовать в ЕГРН.
Продолжая анализ возможных видов прав на участок, необходимо вспомнить о праве постоянного (бессрочного) пользования. Государственная или муниципальная земля предоставляется на этом праве только следующим лицам:
1) органам государственной власти и органам местного самоуправления;
2) государственным и муниципальным учреждениям (бюджетным, казенным, автономным);
3) казенным предприятиям;
4) центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий.
При этом предоставление участков данным лицам на иных правах запрещается, за исключением отдельных случаев (п. 4 ст. 39.9 ЗК РФ).
Очевидно, такой перечень субъектов этого права делает его неактуальным для частных инвестиций, однако бюджетное строительство работает именно в этих условиях.
Помимо этого, земельный участок может быть предоставлен на праве безвозмездного пользования. Перечень случаев предоставления участка на таком праве предусмотрен ст. 39.10 ЗК РФ и является исчерпывающим. Применительно к строительству земельные участки могут быть предоставлены в безвозмездное пользование:
1) гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в отдельных случаях;
2) религиозным организациям для размещения зданий, сооружений религиозного или благотворительного назначения на срок до десяти лет;
3) лицам, которые выиграли государственные торги на право постройки объектов в соответствии с Законом N 44-ФЗ <1>, Законом N 275-ФЗ <2> на срок исполнения соответствующего контракта;
4) некоммерческим организациям, созданным гражданами, для ведения огородничества или садоводства на срок не более чем пять лет;
5) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в целях жилищного строительства в случаях и на срок, которые предусмотрены федеральными законами;
6) некоммерческим организациям, предусмотренным законом субъекта Российской Федерации и созданным субъектом Российской Федерации, в целях жилищного строительства для обеспечения жилыми помещениями отдельных категорий граждан, определенных федеральным законом, указом Президента Российской Федерации, нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации, в целях строительства указанных жилых помещений на период осуществления данного строительства.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
<2> Федеральный закон от 29.12.2012 N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе".

Очевидно, применительно к получению государственной или муниципальной земли для строительства основным правом является аренда, полученная по результатам аукциона.

2.2. Общая процедура предоставления прав на земельный
участок, находящийся в государственной собственности

Предоставление участков в собственность

В соответствии с п. 2 ст. 39.1 ЗК РФ продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, не допускается, за исключением случаев:
1) предоставления их в собственность без проведения торгов;
2) предоставления в собственность для ИЖС, ЛПХ в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, крестьянского (фермерского) хозяйства.
Таким образом, основным титулом, на который можно претендовать для застройки земельного участка, является аренда. Это объясняется желанием государственных органов контролировать сроки строительства. Если земельный участок в собственности, то, застраивая его, застройщик может руководствоваться только экономическими факторами, допустим, приостановить проект при наступлении экономического кризиса или вовсе не использовать участок, ожидая изменений рынка. При нарушении сроков строительства, согласованных сторонами в договоре аренды, застройщик будет выплачивать арендодателю неустойку или вовсе лишится прав на земельный участок и незавершенный объект (ст. 239.1 ГК РФ).
Исходя из п. 1 ст. 39.3 ЗК РФ по общему правилу продажа земельных участков в собственность осуществляется на аукционе, за исключением закрытого перечня случаев, установленных п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ.
Необходимо отметить, что ст. 39.5 ЗК РФ также предусматривает закрытый перечень случаев, когда земельные участки предоставляются в собственность бесплатно. Для целей строительства представляет интерес только бесплатное предоставление земельного участка, образованного в границах застроенной территории, в отношении которой заключен договор о ее развитии, лицу, с которым заключен этот договор.

Предоставление участков в аренду

Земельные участки предоставляются в аренду также по итогам аукциона (п. 1 ст. 39.6 ЗК РФ), за исключением закрытого перечня случаев, о которых будет более подробно сказано позже.
Большим плюсом недавних изменений в ЗК РФ стало установление предельных сроков аренды земельного участка. Раньше участок мог не застраиваться годами, а бесконечные продления сроков приводили к "замораживанию" территорий.
Теперь же п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ предусматривает предельные сроки аренды земли, которые приведены в таблице 19.

Таблица 19. ПРЕДЕЛЬНЫЕ СРОКИ ДОГОВОРА АРЕНДЫ
ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА

N	Цель	Предельный срок	
1	Для строительства, реконструкции зданий, сооружений, за исключением отдельных случаев	3 - 10 лет	
2	Для размещения линейных объектов	49 лет	
3	ИЖС, ЛПХ в границах населенного пункта	20 лет	
4	КОТ или ведение дачного хозяйства	3 - 5 лет	
5	Для завершения объекта незавершенного строительства	3 года	
6	Если заключено концессионное соглашение	срок действия соглашения	
7	Если заключен договор об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемных домов	срок действия договора	
8	Если строительство наемного дома осуществляет некоммерческая организация, созданная субъектом РФ или муниципальным образованием	срок, определенный законом субъекта РФ	
9	Для сельскохозяйственного производства (за исключением строки 10 настоящей таблицы)	3 - 49 лет	
10	Если участок предоставлен гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества	3 года	
11	Собственнику здания, строения, расположенного на данном участке	49 лет	

Необходимо отметить, что закон определяет не только максимальные сроки предоставления участков в аренду, но и в некоторых случаях минимальные сроки.
Так, п. 9 ст. 39.8 ЗК РФ определяет, что в случае предоставления земельного участка, в соответствии с основным ВРИ которого предусмотрено строительство зданий, сооружений, в аренду на аукционе (за исключением предоставления в собственность для ИЖС, ЛПХ в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, крестьянского (фермерского) хозяйства), договор заключается на срок, превышающий в два раза срок, установленный для выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования и строительства зданий, сооружений.
При этом если в соответствии с основными ВРИ земельного участка предусмотрено строительство нескольких зданий, сооружений, договор аренды такого земельного участка заключается исходя из наибольшего срока, установленного для таких зданий, сооружений в соответствии с положениями настоящего пункта.
В соответствии с Приказом Минстроя России от 27.02.2015 N 137/пр <1> такой срок определяется в зависимости от площади планируемых к размещению объектов. Максимальный срок установлен для комплекса зданий и составляет 54 месяца.
--------------------------------
<1> Приказ Минстроя России от 27.02.2015 N 137/пр "Об установлении срока, необходимого для выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования и строительства зданий, сооружений".

Продолжая обсуждение вопроса о сроках договора аренды, нельзя не упомянуть п. 15 ст. 39.8 ЗК РФ, согласно которому арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не имеет преимущественного права на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов.
При этом необходимо учитывать, что для проведения торгов прежнему арендатору необходимо освободить участок от некапитальных построек, которые он размещал в рамках договора аренды, и только потом, если он выиграет торги, вернуть данные постройки на место. Единственное послабление для этого случая указывается в информации Минэкономразвития России <1>, согласно п. 11 которой на отношения по аренде земельных участков распространяется п. 2 ст. 621 ГК РФ.
--------------------------------
<1> Ответы на часто задаваемые вопросы по реализации положений Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Иными словами, если арендатор продолжает пользоваться земельным участком после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок.
Также законодатель урегулировал ситуацию с объектами незавершенного строительства на арендованных земельных участках.
Раньше застройщик арендованного у города земельного участка, если он не успел возвести строение в пределах срока договора аренды, как правило, мог все равно зарегистрировать право собственности на такой недострой.
В этом ему помогали разъяснения Пленума ВАС РФ. Согласно п. 24 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 N 73 <1> отказ в регистрации права собственности на объект незавершенного строительства только на основании того, что срок аренды земельного участка, на котором был возведен объект незавершенного строительства, истек, противоречит закону.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды".

Между тем после окончания договора аренды земельного участка и регистрации права собственности застройщика на объект незавершенного строительства возникала патовая ситуация, в которой застройщик становился вечным пользователем землей фактически без права ее выкупить, а публичный субъект никак не мог передать незавершенный объект другому застройщику или сделать с ним что-либо еще, поскольку этот объект находился в собственности застройщика. Для того чтобы подобные ситуации больше не возникали, законодатель внес в ГК РФ поправки, устанавливающие новое основание для прекращения права собственности. Согласно ст. 239.1 ГК РФ в случае прекращения действия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного по результатам аукциона, объекты незавершенного строительства, расположенные на таком земельном участке, могут быть изъяты у собственника по решению суда путем продажи с публичных торгов.
Единственным способом защиты застройщика в такой ситуации является доказывание того, что нарушение срока строительства объекта связано с действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления или лиц, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, к которым должен быть подключен (технологически присоединен) объект (п. 3 ст. 239.1 ГК РФ).
Исходя из п. 5 ст. 39.6 ЗК РФ предоставление земельного участка с незавершенным строительством объектом для завершения работ в отношении такого объекта осуществляется однократно без проведения торгов:
1) новому собственнику объекта незавершенного строительства, который приобрел право собственности на торгах на срок, определяемый в соответствии с Приказом Минстроя России от 27.02.2015 N 137/пр;
2) прежнему собственнику объекта на срок до трех лет (пп. 6 п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ) в одном из следующих случаев:
1) уполномоченные органы в течение 6 месяцев после прекращения договора не обратились в суд с требованием об изъятии объекта;
2) суд отказал в удовлетворении указанного выше требования;
3) если в торгах на право собственности на недостроенный объект никто не изъявил желания поучаствовать.
Необходимо отметить, что согласно п. 33 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ) положения ст. 239.1 ГК РФ не будут распространяться на случаи, когда договор аренды был заключен до 01.03.2015.
Таким образом, если застройщик заключил договор аренды до указанного дня и договор прекратился до завершения строительства, ему дадут однократную возможность достроить объект в течение трех лет.

Формирование участка для его предоставления

Новая редакция ЗК РФ содержит простую и понятную схему формирования земельных участков. Решение об образовании участка для последующего предоставления может быть принято как по инициативе государственных (муниципальных) органов (п. 3 ст. 39.11 ЗК РФ), так и по инициативе самих заинтересованных в предоставлении участка лиц (п. 4 ст. 39.11 ЗК РФ). Для удобства продемонстрируем процедуру формирования земельного участка для последующего предоставления, инициированную заинтересованным лицом, в виде таблицы (см. таблицу 20).

Таблица 20. ПРОЦЕДУРА ФОРМИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
ПО ИНИЦИАТИВЕ ЗАЯВИТЕЛЯ ДЛЯ ПОСЛЕДУЮЩЕГО ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ <1>

--------------------------------
<1> Согласно пп. 1 п. 4 ст. 39.11 ЗК РФ подготовка заинтересованными в предоставлении земельного участка гражданином или юридическим лицом схемы расположения земельного участка не допускается в случае образования земельного участка из земель или земельных участков, расположенных в границах субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя или в границах населенных пунктов.
Если требуемый заинтересованному лицу участок уже обозначен в проекте межевания, то можно сразу переходить к проведению кадастровых работ, минуя стадию согласования схемы размещения участка. Необходимо обратить внимание, что, если испрашиваемый участок находится на территории, в отношении которой был утвержден проект межевания, но в данном проекте границы нужного участка не отражены, заявитель не сможет сформировать участок с помощью согласования схемы размещения участка. Ему придется вносить изменения в проект межевания, которые позволят определить необходимые границы. Такой вывод можно сделать из п. 2 ст. 11.3, п. п. 5, 16 ст. 11.10 ЗК РФ.
Кроме того, такой позиции придерживается Минэкономразвития РФ (п. 34 информации Минэкономразвития России "Ответы на часто задаваемые вопросы по реализации положений Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Порядок действий	Цель	Пояснение	
1	Разработка схемы расположения ЗУ (если нет проекта межевания)	Выполняется заявителем	
2	Решение о предварительном согласовании	Выполняется органом власти в течение двух месяцев	
3	Кадастровые работы	Выполняется кадастровым инженером по договору с заявителем в предусмотренный договором срок	
4	Кадастровый учет	Выполняется Росреестром в течение 7 рабочих дней	
5	Обращение с заявлением о проведении аукциона/предоставлении без аукциона	Выполняется заявителем	
6	Регистрация прав на земельный участок (за исключением участков, собственность на которые не разграничена)	Выполняется органом власти (срок не установлен). Сама процедура регистрации занимает 7 рабочих дней	
7	Получение технических условий (если обязательно)	Выполняется органом власти. Сроки получения ТУ для подключения к различным сетям установлены соответствующими нормативными актами	
8	Принятие решения о проведении аукциона	Выполняется органом власти в течение двух месяцев с момента получения заявления о проведении аукциона	

Предоставление земельных участков без проведения торгов

Порядок предоставления земельных участков без проведения торгов установлен ст. 39.14 ЗК РФ. Отметим, что указанный порядок применим вне зависимости от основания, по которому лицо вправе претендовать на получение земельного участка без проведения торгов и получаемого права за отдельными исключениями, прямо установленными в п. 7 ст. 39.14 ЗК РФ:
1) предоставление земельных участков в собственность граждан бесплатно (согласно ст. 39.19 ЗК РФ);
2) в случае признания аукциона несостоявшимся (применяются правила аукционной документации);
3) заключение договора мены земельного участка; предоставление земельных участков в безвозмездное пользование в виде служебных наделов по решению организации, которой земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование;
4) заключение договора аренды земельного участка, предназначенного для освоения территории в целях строительства жилья экономического класса или комплексного освоения территории в целях строительства жилья экономического класса, а также для освоения территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого использования или для освоения территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома социального использования.
В отношении отдельных оснований предоставления прав на участок могут устанавливаться особенности <1>. В случае если в соответствии с ЗК РФ допускается предоставление земельного участка лицу в собственность или в аренду без проведения торгов, вид права, на котором предоставляется такой земельный участок, выбирает заявитель.
--------------------------------
<1> Например, при предоставлении гражданам для ИЖС, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, а также при предоставлении земельных участков, находящихся в федеральной собственности в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Порядок предоставления земельного участка (если земельный участок образован и не требуется уточнение его границ) выглядит следующим образом:
1) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления <1> о предоставлении земельного участка с указанием основания и вида испрашиваемого права (рассмотрение в срок не более 30 дней);
2) подготовка проекта договора купли-продажи, договора аренды земельного участка или договора безвозмездного пользования земельным участком в трех экземплярах и их подписание и направление для подписания заявителю <2>;
3) заключение договора купли-продажи, договора аренды земельного участка, договора безвозмездного пользования земельным участком, принятие уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно, в постоянное (бессрочное) пользование.
--------------------------------
<1> По выбору заявителя лично или посредством почтовой связи на бумажном носителе либо в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
<2> Принимает решение о предоставлении земельного участка, если заявление о предоставлении в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование.

Перечень документов, представляемых одновременно
с заявлением (п. 1 ст. 39.17 ЗК РФ)

Для получения земельного участка необходимо, чтобы субъектом РФ или муниципальным образованием (в зависимости от уровня собственника земельного участка) был:
1) определен уполномоченный орган;
2) принят административный регламент <1>.
--------------------------------
<1> Предоставление земельного участка является государственной услугой и оказывается в порядке, установленном регламентом (административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, см. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг").

В случае если участок не образован (или границы такого земельного участка подлежат уточнению), подаче заявления о предоставлении предшествуют:
1) подготовка схемы расположения земельного участка/наличие его в проекте межевания;
2) подача в уполномоченный орган заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка;
3) принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка (срок действия решения составляет два года);
4) обеспечение заинтересованным лицом выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка;
5) осуществление кадастрового учета земельного участка или уточнения границ, а также регистрации права государственной или муниципальной собственности на него <1>.
--------------------------------
<1> За исключением случаев образования земельного участка из земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Порядок предварительного согласования предоставления земельного участка, а также основания для отказа в таком согласовании установлены ст. 39.15 ЗК РФ. Решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, который предстоит образовать, также должно содержать указание на необходимость изменения вида разрешенного использования такого земельного участка и его перевода из одной категории в другую в качестве условия предоставления такого земельного участка в случае, если указанная в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка цель его использования:
1) не соответствует ВРИ земельных участков, установленным для соответствующей территориальной зоны;
2) не соответствует категории земель, из которых такой земельный участок подлежит образованию;
3) не соответствует разрешенному использованию земельного участка, из которого предстоит образовать земельный участок, указанный в заявлении о предварительном согласовании его предоставления.
Перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка без торгов определен исчерпывающим образом в ст. 39.16 ЗК РФ.
Отметим, что до 1 января 2020 года исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления вправе принять решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка без проведения торгов по основаниям, предусмотренным законом субъекта Российской Федерации, наряду с основаниями, установленными ЗК РФ.

Определение уполномоченного органа

Как было указано выше, решение о согласовании схемы размещения земельного участка и последующие решения на пути предоставления земельного участка принимаются неким уполномоченным органом.
Рассмотрим, как установить, какой орган является уполномоченным на предоставление необходимого земельного участка.
Из комплексного толкования ст. ст. 9 - 11 и 39.2 ЗК РФ можно выявить следующее распределение компетенции по распоряжению землями:
1) Российская Федерация осуществляет распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности;
2) субъекты Российской Федерации осуществляют распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;
3) органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Возникает вопрос, как определить, к чьей собственности относится испрашиваемый земельный участок. Прежде всего можно воспользоваться бесплатными публичными сервисами. Если участок сформирован, то по его кадастровому номеру можно установить собственника с помощью сайта Росреестра <1>. Кроме того, можно проверить земельный участок на принадлежность субъекту РФ путем обращения к реестру собственности субъекта. Такой реестр, в частности, имеется в Петербурге, и отдельные сведения из него можно получить в электронном виде, без какой-либо платы <2>. Если же электронные сервисы не помогли, придется обратиться за получением выписки из ЕГРН, в которой должен быть отражен собственник земельного участка.
--------------------------------
<1> https://rosreestr.ru/site/
<2> http://www.commim.spb.ru/objects/realty

Не исключен вариант, что конкретный правообладатель земельного участка в указанных выше источниках значиться не будет. Вместо этого заинтересованное лицо увидит формулировку "государственная собственность". Это, как правило, означает, что земельный участок относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена.
Исходя из п. 1 ст. 3.3 Закона N 137-ФЗ отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими. Данная статья также устанавливает органы, которые имеют право распоряжаться такими землями. Распоряжение осуществляется:
1) органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением других случаев, указанных в настоящем перечне;
2) органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных ПЗЗ, за исключением других случаев, указанных в настоящем перечне;
3) органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, входящего в состав этого муниципального района, при отсутствии утвержденных ПЗЗ, а также в отношении земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района;
4) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных субъектов, если законами указанных субъектов не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя;
5) федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог федерального значения;
6) федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в случае, предусмотренном Федеральным законом от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства";
7) органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.
Определившись с уровнем, на котором должны приниматься решения о предоставлении земельного участка, застройщику остается определить непосредственный орган, в который требуется направить соответствующие документы. Скорее всего, это будет комитет (департамент, управление), название которого связано с управлением или распоряжением имуществом или непосредственно землей, но доподлинно застройщик сможет в этом убедиться, только отыскав в положении о соответствующем комитете полномочия по распоряжению земельными участками.

Заключение договора в судебном порядке

Если все процедуры пройдены и застройщиком выиграно на торгах право на заключение договора купли-продажи или аренды земельного участка, но уполномоченный орган по какой-либо причине уклоняется от заключения такого договора, гражданское законодательство предоставляет специальный механизм защиты - заключение договора через суд.
Согласно п. 4 ст. 445 ГК РФ, если сторона, для которой в соответствии с ГК РФ или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор. В этом случае договор считается заключенным на условиях, указанных в решении суда, с момента вступления в законную силу соответствующего решения суда.
На практике это означает, что на регистрацию подается подписанный в одностороннем порядке договор и заверенные надлежащим образом судебные акты о понуждении к его подписанию. Эти судебные акты восполняют отсутствующее волеизъявление другого лица на заключение договора.
При заключении договора через суд принципиально важно минимизировать споры по условиям договора и свести спор к доказыванию обязанности уполномоченного органа заключить соответствующий договор. С этой целью необходимо провести мониторинг местного законодательства на предмет наличия утвержденной формы договора аренды или купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Такие формы, в частности, есть в Санкт-Петербурге <1>.
--------------------------------
<1> Распоряжение Комитета по управлению городским имуществом Администрации Санкт-Петербурга от 19.08.2003 N 1195-р.

Отдельное внимание необходимо обратить на то, что зачастую от лица органов власти действует агент, который претендует на получение соответствующего вознаграждения за подготовку участка к продаже. Причем условие о вознаграждении такого агента может быть включено непосредственно в утвержденную форму договора. Однако, как показывает судебная практика, несмотря на действие принципа свободы формулирования условий договора, застройщик может исключить подобные условия из формы. Исключение таких условий не приведет к отказу в исковом требовании о заключении договора <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 27.10.2015 по делу N 307-ЭС15-12977, N А56-59765/2014.

Продление договора аренды и внесение изменений
в договор аренды

Продление договора аренды.
Как было указано выше, Законом N 171-ФЗ в ЗК РФ были внесены изменения, в соответствии с одними из которых п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ предусматривает предельные сроки аренды земли (приведены в таблице 19). Таким образом, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок, установленный данным пунктом ЗК РФ, а по истечении этого срока прекращает свое действие.
Необходимо учитывать, что гл. V ЗК РФ содержит специальные правила, устанавливающие условия и порядок заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, которые имеют приоритет над общими нормами ГК РФ об аренде.
Согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Так, ст. 621 ГК РФ предусмотрено преимущественное право надлежащим образом исполнявшего свои обязанности арендатора по истечении срока аренды на заключение договора на новый срок (п. 1) и возобновление договора аренды земельного участка на тех же условиях на неопределенный срок в случае отсутствия возражений со стороны арендодателя (п. 2).
При этом в соответствии с п. 15 ст. 39.8 ЗК РФ арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не имеет преимущественного права на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов.
В этой связи положения ст. 621 ГК РФ после 1 марта 2015 года (дата вступления в силу Закона N 171-ФЗ) не применяются.
Однако в ЗК РФ прямо указаны случаи, в которых заключение нового договора аренды без проведения торгов допускается, а именно:
1) земельный участок предоставлен гражданину или юридическому лицу в аренду без проведения торгов (кроме случаев, когда договор был заключен с единственным участником аукциона или лицом, подавшим единственную заявку на участие в аукционе) (пп. 1 п. 3 ст. 39.6 ЗК РФ);
2) земельный участок предоставлен гражданину на аукционе для ведения садоводства или дачного хозяйства (пп. 2 п. 3 ст. 39.6 ЗК РФ);
3) на земельном участке расположен объект незавершенного строительства (п. 5 ст. 39.6 ЗК РФ).
Наибольший интерес для застройщиков представляет последний из указанных случаев. В соответствии с ЗК РФ предоставление в аренду без проведения торгов земельного участка, который находится в государственной или муниципальной собственности и на котором расположен объект незавершенного строительства, осуществляется однократно для завершения строительства этого объекта в одном из следующих случаев при соблюдении соответствующих условий:
1) собственнику объекта незавершенного строительства, если:
- право собственности на объект незавершенного строительства приобретено по результатам публичных торгов;
- ранее этот объект был изъят у предыдущего собственника в связи с прекращением действия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
2) собственнику объекта незавершенного строительства при условии, что земельный участок не предоставлялся для завершения строительства этого объекта ни одному из предыдущих собственников этого объекта, если:
- уполномоченным органом в течение шести месяцев со дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды земельного участка в суд не заявлено требование об изъятии этого объекта путем продажи с публичных торгов;
- судом отказано в удовлетворении вышеуказанного требования;
- этот объект не был продан с публичных торгов по причине отсутствия лиц, участвовавших в торгах.
Также особенности заключения нового договора аренды земельного участка, на котором расположен объект незавершенного строительства, установлены п. 21 ст. 3 Закона N 137-ФЗ, который устанавливает аналогичную возможность приобрести земельный участок в аренду сроком на 3 года однократно без проведения торгов для завершения строительства объекта незавершенного строительства, право собственности на который зарегистрировано до 1 марта 2015 года или такой земельный участок предоставлен до 1 марта 2015 года в аренду.
При реализации на практике указанной нормы необходимо также иметь в виду, что согласно сложившейся практике Верховного Суда РФ само по себе отсутствие государственной регистрации права собственности на объект незавершенного строительства, расположенный на арендуемом земельном участке, предоставленном в аренду до 01.03.2015, не может являться основанием для отказа в его предоставлении заявителю для завершения строительства объекта незавершенного строительства <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 28.07.2017 N 305-ЭС17-7338 по делу N А41-27734/2016, Определение Верховного Суда РФ от 27.06.2017 по делу N 305-ЭС17-2608, Определение Верховного Суда РФ от 14.06.2017 N 304-ЭС16-20773 по делу N А75-236/2016.

Внесение изменений в договор аренды.
При заключении дополнительных соглашений об изменении условий договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, необходимо учитывать правовое регулирование, содержащееся в следующих нормах Гражданского и Земельного кодексов РФ.
В соответствии с п. 8 ст. 448 ГК РФ условия договора, заключенного по результатам торгов в случае, когда его заключение допускается только путем проведения торгов, могут быть изменены сторонами, если это изменение не влияет на условия договора, имевшие существенное значение для определения цены на торгах, а также в иных случаях, установленных законом.
В соответствии с п. 17 ст. 39.8 ЗК РФ внесение изменений в заключенный по результатам аукциона или в случае признания аукциона несостоявшимся с лицами, указанными в п. п. 13, 14 или 20 ст. 39.12 ЗК РФ, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в части изменения видов разрешенного использования такого земельного участка не допускается.
Из указанных норм следует, что изменение условий договора не допускается, когда изменяются условия договора:
а) имевшие существенное значение для определения цены на торгах в договоре, заключенном по результатам торгов;
б) о виде разрешенного использования земельного участка в договоре, заключенном по результатам торгов и в случае признания торгов несостоявшимися.
Таким образом, заключение дополнительного соглашения к договору аренды, изменяющего его условия в части видов разрешенного использования, не допускается в любом случае, в том числе учитывая заключение договора аренды с единственным участником аукциона. При этом применение вышеуказанных норм к случаям внесения изменений в договоры аренды, заключенные с единственным участником аукциона, представляет отдельный интерес, так как признание торгов несостоявшимися и заключение договора с единственным участником свидетельствует об отсутствии проведения торгов (и, соответственно, об отсутствии определения цены на торгах), а следовательно, договор в таком случае нельзя считать заключенным по результатам аукциона.
Согласно п. 1 ст. 447 ГК РФ договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.
В соответствии с п. 1 ст. 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных п. 2 данной статьи.
Исходя из п. 6 ст. 39.6 и п. 14 ст. 39.12 ЗК РФ в случае, если по окончании срока подачи заявок на участие в аукционе подана только одна заявка на участие в аукционе или не подано ни одной заявки на участие в аукционе, аукцион признается несостоявшимся и договор аренды заключается с единственным участником аукциона.
Из толкования вышеприведенных норм следует, что в случае признания торгов несостоявшимися по причине подачи единственной заявки единственный участник, подавший заявку, не признается победителем торгов, а следовательно, п. 7 ст. 448 ГК РФ в случае заключения договора с таким лицом неприменим. Данный вывод также подтверждается судебной практикой <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 26.12.2016 N Ф10-4971/2016 по делу N А35-1656/2016, Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.09.2016 N 19АП-4631/2016 по делу N А35-1656/2016, Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.10.2017 по делу N А05-2559/2017.

Кроме того, на заключение договора аренды в рассмотренном случае не по результатам проведения аукциона прямо указывает Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), в соответствии с пп. 15 п. 1 ст. 17.1 которого заключение договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов, за исключением предоставления указанного права на такое имущество лицу, подавшему единственную заявку на участие в конкурсе или аукционе, в случае, если указанная заявка соответствует требованиям и условиям, предусмотренным конкурсной документацией или документацией об аукционе, а также лицу, признанному единственным участником конкурса или аукциона, на условиях и по цене, которые предусмотрены заявкой на участие в конкурсе или аукционе и конкурсной документацией или документацией об аукционе, но по цене не менее начальной (минимальной) цены договора (лота), указанной в извещении о проведении конкурса или аукциона.
Необходимо отметить, что, несмотря на все вышеуказанные риски, в некоторых регионах изменение ВРИ в договоре аренды не считается нарушением - в частности в п. 5.3 Постановления Правительства Москвы от 28.04.2009 N 363-ПП "О мерах по обеспечению постановки на государственный кадастровый учет земельных участков в городе Москве" отмечается, что в случае, если арендатор земельного участка, являющийся собственником расположенных на нем объектов недвижимости (зданий, сооружений), намерен осуществить на нем строительство или реконструкцию объектов капитального строительства, то на основании принятого по заявлению арендатора в установленном порядке правового акта <1> в договоре аренды изменяется цель предоставления такого участка в соответствии с видами разрешенного использования, определенными в градостроительном плане земельного участка. Таким образом, в Москве предусматривается возможность изменить вид разрешенного использования соответствующих земельных участков в ЕГРН путем принятия соответствующего распоряжения Департамента городского имущества г. Москвы <2> и изменить цель предоставления соответствующих земельных участков по договорам аренды на "для строительства (реконструкции)...".
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Москвы от 15.05.2012 N 199-ПП "Об утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг Департаментом городского имущества города Москвы" (приложение N 16).
<2> См.: Постановление Правительства Москвы от 15.05.2012 N 199-ПП "Об утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг Департаментом городского имущества города Москвы" (приложение N 9).

В соответствии с п. 2 ст. 39.7 ЗК РФ в случае заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на аукционе на право заключения договора аренды земельного участка размер ежегодной арендной платы или размер первого арендного платежа за земельный участок определяется по результатам этого аукциона.
В случае заключения договора аренды земельного участка с лицом, подавшим единственную заявку на участие в аукционе на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, с заявителем, признанным единственным участником аукциона, либо с единственным принявшим участие в аукционе его участником размер ежегодной арендной платы или размер первого арендного платежа за такой земельный участок определяется в размере начальной цены предмета аукциона.
Учитывая указанные формулировки, нужно признать, что возможно толкование п. 8 ст. 448 ГК РФ таким образом, что определение цены на торгах происходит не только в случае их проведения, но и при определении начальной цены, по которой заключается договор с единственным участником аукциона, а соответственно, в некоторых случаях рассматриваемая норма подлежит применению и в случае признания торгов несостоявшимися.
Необходимо отметить, что само по себе понятие существенности условий договора для определения цены на торгах является оценочным и подлежит определению отдельно в каждом конкретном случае с учетом всех обстоятельств дела.
Так, в случае заключения договора аренды с единственным участником аукциона может быть два варианта определения начальной цены, по которой заключается договор, в зависимости от которых может быть применим п. 8 ст. 448 ГК РФ:
1. Устанавливается в размере не менее полутора процентов кадастровой стоимости такого земельного участка, если результаты государственной кадастровой оценки утверждены не ранее чем за пять лет до даты принятия решения о проведении аукциона.
В указанном случае определение цены договора производится независимо от каких-либо условий договора, а соответственно, п. 8 ст. 448 ГК РФ неприменим.
2. Устанавливается в размере ежегодной арендной платы, определенной по результатам рыночной оценки в соответствии с Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".
В указанном случае условия договора могут повлиять на определение цены договора в том случае, если они учитывались при проведении оценки. Например, если оценщиком был использован доходный метод и учитывались такие параметры, как площадь застройки или этажность объекта капитального строительства. Соответственно, при расчете начальной цены таких параметров они могут рассматриваться как условия договора, которые существенно повлияли на определение цены.
Если же при проведении оценки использовался, например, сравнительный метод и не учитывались какие-либо параметры застройки участка, соответствующие условия договора, очевидно, не имели существенного значения для определения цены.

2.3. Последствия завершения строительства применительно
к правам на землю

Права на землю после окончания строительства

Ситуация с правами на землю после ввода построенного объекта в эксплуатацию зависит от назначения построенного объекта (многоквартирный дом или иные объекты).

Завершение строительства многоквартирного жилого дома

Жилищным законодательством предусмотрены специальные правила, касающиеся оформления прав на земельный участок, расположенный под построенным многоквартирным домом.
Как отметили в совместном постановлении Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ, "если земельный участок под многоквартирным домом был сформирован после введения в действие ЖК РФ и в отношении его проведен государственный кадастровый учет, право общей долевой собственности на него у собственников помещений в многоквартирном доме возникает в силу закона с момента проведения государственного кадастрового учета (п. 5 ст. 16 Вводного закона <1>).
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации".

В силу п. п. 2 и 5 ст. 16 Вводного закона земельный участок под многоквартирным домом переходит в общую долевую собственность собственников помещений в таком доме бесплатно. Каких-либо актов органов власти о возникновении права общей долевой собственности у собственников помещений в многоквартирном доме не требуется <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 66 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав".

Право собственности на земельный участок переходит к собственникам помещений с учетом следующих особенностей:
1) до 1 января 2017 года судебная практика исходила из того, что право на участок переходит с момента регистрации права собственности первого лица на любое из помещений в многоквартирном доме, а публичный собственник утрачивает право на распоряжение им. Более того, с момента возникновения у собственников помещений в доме общей долевой собственности на земельный участок договор аренды этого участка должен считаться прекратившим свое действие на основании ст. 413 ГК РФ (прекращение обязательства совпадением должника и кредитора в одном лице) <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 24.01.2012 N 11642/11 по делу N А55-17896/2010.

Между тем с 1 января 2017 года вступил в силу порядок ведения ЕГРН <1>, согласно п. 139 которого право собственности застройщика или публичного образования на участок не прекращается после регистрации права собственности первого участника долевого строительства. Вместо этого регистрирующий орган внесет запись о долевой собственности застройщика (или публичного образования) и первого дольщика - правообладателя помещения. Размер доли застройщика в праве на участок будет пропорционален общей площади не переданных дольщикам помещений и помещений, принадлежащих застройщику.
--------------------------------
<1> Утвержден Приказом Минэкономразвития России от 16.12.2015 N 943.

Таким образом, собственность застройщика или публично-правового образования с 2017 года прекращается не сразу, а "по частям" пропорционально площади передаваемых дольщикам помещений. Также из п. 139 указанного выше порядка следует, что договор строительной аренды будет прекращен не ранее передачи всех помещений дольщикам;
2) земельный участок должен быть сформирован для эксплуатации и обслуживания конкретного жилого дома. Если на земельном участке расположены несколько объектов недвижимости, то право собственности на участок под ними к гражданам автоматически не переходит <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 21.04.2015 по делу N А56-29385/2014.

При этом с 01.03.2015 действует п. 6 ст. 16 Вводного закона в новой редакции, которая предусматривает, что выдача разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома и иных объектов недвижимого имущества, входящих в состав многоквартирного дома, построенного или реконструированного после дня введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, осуществляется только в случае, если сведения о местоположении границ земельного участка, на котором расположен этот многоквартирный дом, а также иные объекты недвижимого имущества, входящие в состав этого многоквартирного дома, внесены в Государственный кадастр недвижимости.

Завершение строительства иного объекта
капитального строительства

Если на земельном участке осуществляется строительство иного объекта, то логика, описанная применительно к жилым домам, не действует.
В этом случае оформление в собственность земельных участков осуществляется в соответствии со ст. 39.20 ЗК РФ за плату.
Кроме того, земельный участок может быть предоставлен в аренду для целей эксплуатации построенного объекта. В данном случае автоматически земельные отношения не изменяются, требуется подача застройщиком соответствующего заявления. Порядок его рассмотрения устанавливается на уровне того публично-правового образования, в собственности которого находится земельный участок.
Статья 39.20 ЗК РФ заменила хорошо известную ст. 36 ЗК РФ, которая ранее регулировала отношения по поводу выкупа земельного участка или оформления его в аренду для целей эксплуатации.
Среди наиболее важных новаций в этой сфере необходимо отметить следующие:
1) по правилам ст. 39.20 ЗК РФ земельный участок формируется в соответствии с проектом межевания или схемой расположения земельного участка, если проект межевания не утвержден;
2) из закона убран критерий определения границ выкупаемого участка, предусмотренный ст. 36 ЗК РФ, а именно фактическое землепользование. При этом схема расположения земельного участка готовится без учета фактического землепользования;
3) из ст. 35 ЗК РФ исключен п. 2: "Площадь части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяется в соответствии с п. 3 ст. 33 ГрК РФ".
В этой связи по-новому должна решаться традиционная проблема, возникавшая при выкупе земельных участков. Она касается того, что зачастую для эксплуатации построенных объектов требуется участок меньший, чем был предоставлен для их строительства. В период действия ст. 36 ЗК РФ суды анализировали вопросы фактического землепользования заявителя, а также определения площади участка, необходимого для использования расположенных на нем объектов, с учетом требований строительных, пожарных и санитарных правил. Сейчас законные основания для этого отсутствуют. Статья 39.20 ЗК РФ никаких критериев для определения границ земельного участка не содержит.
В связи с этим при разрешении споров судам нужно обращаться к нормам, касающимся подготовки проекта межевания или схемы расположения земельного участка. Рассмотрим несколько ситуаций, когда застройщику был предоставлен земельный участок для строительства, он построил объекты, но площадь предоставленного участка больше той, что необходима для их эксплуатации.
Предоставленный участок сформирован в соответствии с проектом межевания - в этом случае уполномоченный орган не вправе отказать в выкупе земельного участка в любом случае. ЗК РФ исключает возможность формирования иного участка иначе как в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории, поэтому реализация права на выкуп в данном случае возможна только на основании проекта межевания. Эта ситуация может быть как выгодна, так и не выгодна застройщику. Например, в его интересах оформить участок меньшей площади для снижения налоговых платежей, однако застройщик также связан положениями проекта межевания, поэтому он может выкупить земельный участок только полностью.
Предоставленный участок сформирован на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории или иного документа (до 01.03.2015) - в этом случае однозначного ответа законодательство не содержит. Во-первых, как было отмечено, ранее действовавшие критерии "фактическое землепользование" и "площадь, необходимая для использования объекта" из законодательства исключены. Поэтому буквально применяя ст. 39.20 ЗК РФ, нужно прийти к выводу о возможности выкупить арендованный земельный участок полностью, даже если его площадь превышает потребности заявителя.
Следует отметить, что некоторые публично-правовые образования готовятся к такому толкованию ст. 39.20 ЗК РФ, изменяя правила определения стоимости выкупа земельного участка, расположенного под зданием. Ранее традиционно она была льготной и составляла определенный процент от кадастровой стоимости. Сейчас же закрепляются положения либо о том, что земельный участок выкупается по полной кадастровой стоимости, либо о том, что льготный коэффициент может применяться только к застроенной части участка.
Вместе с тем, учитывая инертность судебной и административной практики, следует ожидать продолжения таких споров. Тогда при определении площади земельного участка, необходимого для эксплуатации, суды будут обращаться к п. 2 ст. 11.10 ЗК РФ, которая предусматривает, что подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, Правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации и т.д., а также местоположения зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства. Выделенное положение может стать основанием для назначения привычных судам землеустроительных экспертиз по вопросу определения необходимой для эксплуатации объекта площади земельного участка.
Пока судебная практика применения ст. 39.20 ЗК РФ не восприняла отказ законодателя от критерия соразмерности участка объекту, поэтому при планировании выкупа земельного участка в полном объеме необходимо озаботиться предварительной подготовкой проекта межевания или отчетом землеустроительной экспертизы о соразмерности участка и соответствии его градрегламентам для исключения рисков последующего отказа в выкупе.

Глава 3. ОСОБЕННОСТИ СОЗДАНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ОБЪЕКТОВ

3.1. Особенности получения разрешительной документации
и проведения работ в отношении объектов культурного
наследия, их территорий и иных регулируемых
законодательством об ОКН видах объектов

Как было отмечено в предыдущих разделах, объекты культурного наследия (далее - ОКН) подразделяются на три вида: памятники, ансамбли и достопримечательные места.
Также в Законе N 73-ФЗ установлено следующее разделение, влияющее на условия проведения работ, затрагивающих соответствующие объекты:
1) ОКН, включенный в реестр (объект, включенный в Единый государственный реестр ОКН);
2) выявленный ОКН (объект, включенный в перечень выявленных ОКН - промежуточный этап до включения в Единый государственный реестр ОКН);
3) объект, обладающий признаками ОКН (объект, по которому в региональный орган охраны ОКН направлено заявление о включении в реестр; промежуточный этап до включения в перечень выявленных ОКН).
Ограничения установлены в отношении всех объектов, однако наиболее существенные ограничения определены для ОКН, включенных в Единый государственный реестр ОКН. Наименьшие требования предусмотрены для объектов, обладающих признаками ОКН, однако определенные ограничения законом установлены и для них. В частности, до начала землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, необходимо проведение историко-культурной экспертизы.
Закон различает правовой статус самого ОКН и прилегающих к нему территорий, в отношении которых также устанавливаются специальные ограничения.
В границах территории каждого вида ОКН разрешается ведение только той хозяйственной деятельности, которая не противоречит требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяет обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.
В ст. 5.1 Закона N 73-ФЗ определены требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия.
На территории памятника или ансамбля запрещаются:
1) строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих объектов капитального строительства;
2) проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению ОКН или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.
На территории достопримечательного места разрешается:
1) работы по сохранению памятников и ансамблей, находящихся в границах территории достопримечательного места;
2) работы, направленные на обеспечение сохранности особенностей достопримечательного места, являющихся основанием для включения его в Единый государственный реестр ОКН и подлежащих обязательному сохранению;
3) строительство объектов капитального строительства в целях воссоздания утраченной градостроительной среды;
4) осуществление ограниченного строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места, являющихся основанием для включения его в Единый государственный реестр ОКН и подлежащих обязательному сохранению.
В ст. 36 Закона N 73-ФЗ определены меры по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, принимаемые при проведении изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ.
Как видно из приведенных положений Закона, более строгие ограничения установлены в отношении памятников и ансамблей, на территории которых вообще запрещается проведение каких-либо строительных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия.
Понятие сохранения объекта культурного наследия установлено в п. 1 ст. 40 Закона N 73-ФЗ и подразумевает меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ.
Необходимо отметить, что до принятия Закона РФ от 22.10.2014 N 315-ФЗ действовала норма п. 2 ст. 35 Закона N 73-ФЗ, согласно которой запрещались проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения. Данная норма позволяла в отношении памятников выполнять не только работы по сохранению, но и другие работы, к примеру перепланировку. Исключение данной статьи из Закона N 73-ФЗ дает понять, что законодатель намеренно допускает в отношении ОКН только работы по сохранению.
Если не говорить о консервации объекта культурного наследия, которая является специальной мерой, направленной на предотвращение ухудшения состояния памятника, то важно проанализировать три вида работ по сохранению:
1) ремонт памятника - научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях поддержания в эксплуатационном состоянии памятника без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны (ст. 42 Закона N 73-ФЗ);
2) реставрация памятника или ансамбля - научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях выявления и сохранности историко-культурной ценности объекта культурного наследия (ст. 43 Закона N 73-ФЗ);
3) приспособление объекта культурного наследия для современного использования - научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия, включая реставрацию представляющих собой историко-культурную ценность элементов объекта культурного наследия (ст. 44 Закона N 73-ФЗ).
Содержащиеся в законодательстве формулировки являются неудачными и фактически не устанавливают каких-либо специальных критериев, позволяющих отнести запланированные работы к тому или иному виду работ по сохранению. Законодательно не установлены также и какие-либо конкретные пределы осуществления тех или иных работ в рамках сохранения объекта культурного наследия, за исключением общего ограничения, что такие работы не должны изменять особенностей, составляющих предмет охраны.
На практике критерии проведения тех или иных видов работ также являются размытыми, различные работы по сохранению во многом пересекаются и зачастую объединяются. Например, национальный стандарт РФ, определяющий состав и содержание научно-проектной документации по сохранению объектов культурного наследия <1>, зачастую оперирует смешанными терминами, такими как ремонтно-реставрационные работы, проект реставрации и приспособления и др.
--------------------------------
<1> ГОСТ Р 55528-2013 "Состав и содержание научно-проектной документации по сохранению объектов культурного наследия. Памятники истории и культуры. Общие требования". Утв. Приказом Росстандарта от 28.08.2013 N 593-ст.

В целях систематизации указанные виды работ можно условно разделить по следующим критериям:
- ремонт памятника применяется в целях сохранения и поддержания в надлежащем состоянии каких-либо элементов, составляющих предмет охраны;
- реставрация применяется при необходимости восстановления и ремонта охраняемых элементов или отдельных частей памятника, возможно, утраченных, т.е. является более объемным понятием, нежели просто ремонт;
- приспособление для современного использования - комплексная процедура, включающая в себя, помимо непосредственно реставрационных работ, ряд мероприятий, направленных на создание условий, способствующих современному использованию объекта. Т.е. приспособление, в отличие от ремонта и реставрации, предполагает возможность создания и добавления в отношении объекта каких-либо новых элементов, определяемых современными потребностями и уровнем развития технологий.
На практике в рамках работ по приспособлению объекта культурного наследия производится его реконструкция с реставрацией и ремонтом охраняемых элементов и добавлением новых необходимых элементов (например, проемов, оборудования, эскалаторов и пр.). В частности, возможным является изменение площади и (или) количества помещений ОКН (п. 3 ст. 40 Закона N 73-ФЗ). Такие работы признаются законными, если в рамках их выполнения получаются все необходимые согласования и соблюдается установленная законом разрешительная процедура. Так, например, решением ВАС РФ от 20.01.2011 N ВАС-15090/10, подтвержденным Определением ВАС РФ от 03.03.2011 N ВАС-1878/11, было признано законным распоряжение Президента РФ о проведении реконструкции памятника федерального значения "Средние торговые ряды", т.к. данное распоряжение предусматривало, что такая реконструкция должна проводиться "в соответствии с требованиями законодательства", т.е. с учетом требований охраны объектов культурного наследия. Данное решение ВАС РФ не означает, что в отношении памятников разрешена реконструкция. Наоборот, ВАС РФ говорит о том, что реконструкция допустима, но не как реконструкция, а как приспособление объекта для современного использования с условием соблюдения всех установленных разрешительных процедур.

Условия проведения работ по сохранению

Условия проведения работ по сохранению объектов культурного наследия и выявленных ОКН определены ст. 45 Закона N 73-ФЗ.
Так, работы по сохранению проводятся на основании:
- задания на проведение указанных работ;
- разрешения на проведение научно-исследовательских и изыскательских работ;
- проектной документации на проведение работ по сохранению, в отношении которой обеспечено проведение историко-культурной экспертизы <1> и получение согласования;
- разрешения на проведение непосредственно производственных работ;
- при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением;
- при условии обеспечения приемки работ по сохранению.
--------------------------------
<1> Статья 30 Закона N 73-ФЗ.

Выдача задания и разрешения на проведение работ по сохранению, согласование проектной документации на проведение работ по сохранению осуществляются:
1) федеральным органом охраны объектов культурного наследия (Минкультуры России) - в отношении отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством РФ <1>;
2) региональным органом охраны объектов культурного наследия - в отношении объектов культурного наследия федерального значения (за исключением объектов, указанных в п. 1), объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия;
3) муниципальным органом охраны объектов культурного наследия - в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.
--------------------------------
<1> Распоряжение Правительства РФ от 01.06.2009 N 759-р "О перечне отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Минкультуры России".

Например, в Санкт-Петербурге в отношении ОКН регионального значения и выявленных объектов соответствующие функции исполняет Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (далее - КГИОП). Приемка работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляется также КГИОП. В Москве этот орган называется Департамент культурного наследия города Москвы (сокращенно - Мосгорнаследие). В других регионах имеются свои региональные органы охраны ОКН.
Первичным документом для дальнейшей разработки документации на выполнение работ по сохранению, в т.ч. приспособлению, и ее согласования является задание на производство работ. Задание выдается на основании заявления собственника или иного законного владельца ОКН; в соответствии с п. 3 ст. 45 Закона N 73-ФЗ задание на проведение работ по сохранению составляется с учетом мнения указанных лиц. Учитывая данное положение, рекомендуется в задание на работы по приспособлению объектов для современного использования сразу включать все необходимые работы, которые планируется провести в рамках данной процедуры, на основании чего данные мероприятия будут учтены в проекте. Порядок выдачи задания утвержден Приказом Минкультуры России от 08.06.2016 N 1278 <1>.
--------------------------------
<1> Приказ Минкультуры России от 08.06.2016 N 1278 "Об утверждении порядка выдачи задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия".

Порядок выдачи разрешения на проведение работ по сохранению утвержден Приказом Минкультуры России от 21.10.2015 N 2625 <1>. Отметим, что согласно определению работ по сохранению такие работы включают в себя в том числе научно-исследовательские и изыскательские работы. В связи с тем что эти работы (наряду с непосредственно производственными работами) могут повлиять на сохранность объекта культурного наследия, разрешение необходимо получать и для выполнения таких работ, и для выполнения производственных работ. Выполнение работ по сохранению без разрешения влечет административную ответственность в форме штрафа, который для юридических лиц предусмотрен в размере от 100 тысяч до 1 миллиона рублей <2>.
--------------------------------
<1> Приказ Минкультуры России от 21.10.2015 N 2625 "Об утверждении порядка выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия".
<2> Статья 7.14 КоАП РФ.

В отношении проектной документации на проведение работ по сохранению необходимо обеспечить:
- получение положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы, подтверждающего соответствие проектной документации на проведение работ по сохранению требованиям законодательства РФ в области государственной охраны ОКН. Порядок проведения экспертизы установлен Постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 N 569 "Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе";
- получение согласования проектной документации. Порядок согласования установлен Приказом Минкультуры России от 05.06.2015 N 1749 <1>. Согласование может быть получено только после прохождения государственной историко-культурной экспертизы в отношении проектной документации.
--------------------------------
<1> Приказ Минкультуры России от 05.06.2015 N 1749 "Об утверждении порядка подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия".

После выполнения работ по сохранению лицо, осуществлявшее научное руководство проведением этих работ и авторский надзор за их проведением (проектировщик), в течение 90 рабочих дней со дня выполнения указанных работ представляет в соответствующий орган охраны ОКН, выдавший разрешение на проведение указанных работ, отчетную документацию, включая научный отчет о выполненных работах. Указанный орган утверждает представленную ему отчетную документацию в течение 30 рабочих дней со дня ее представления. Состав и Порядок утверждения отчетной документации о выполнении работ по сохранению установлены Приказом Минкультуры России от 25.06.2015 N 1840 <1>.
--------------------------------
<1> Приказ Минкультуры России от 25.06.2015 N 1840 "Об утверждении состава и Порядка утверждения отчетной документации о выполнении работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, Порядка приемки работ по сохранению объекта культурного наследия и подготовки акта приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия и его формы".

Непосредственно приемка работ по сохранению осуществляется собственником или иным законным владельцем указанного объекта культурного наследия либо лицом, выступающим заказчиком работ по сохранению данного объекта культурного наследия, при участии органа охраны объектов культурного наследия, выдавшего разрешение на проведение указанных работ.
При этом обязательными условиями для приемки работ являются:
- утверждение соответствующим органом охраны объектов культурного наследия отчетной документации;
- выдача указанным органом акта приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия. Порядок подготовки акта приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия и его форма также установлены Приказом Минкультуры России от 25.06.2015 N 1840.
Обращаем внимание, что в Законе N 73-ФЗ установлены специальные требования к проектировщикам и подрядчикам, выполняющим работы по сохранению:
1) к проведению работ по сохранению допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензию на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ в соответствии с законодательством РФ;
2) работы по консервации и реставрации проводятся физическими лицами, аттестованными федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке, состоящими в трудовых отношениях с юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также физическими лицами, аттестованными федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке, являющимися индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на осуществление соответствующей деятельности. При этом согласно письму Минкультуры России от 20.02.2017 N 1254-12-04 указанные требования распространяются и на проведение работ по приспособлению для современного использования, связанные с конструктивными и объемно-планировочными решениями. Работы по приспособлению инженерных систем и оборудования, в свою очередь, проводятся неаттестованными специалистами.

Работы по сохранению ОКН, затрагивающие конструктивные
особенности объекта

Проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, при которых затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта, осуществляется в соответствии с требованиями ГрК РФ.
В соответствии с п. 3.4 ст. 49 ГрК РФ проектная документация объектов культурного наследия подлежит государственной экспертизе, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики его надежности и безопасности. В таком случае также требуется получение разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (п. 5.1 ст. 51 ГрК РФ).
Таким образом, в случае если работы по сохранению объекта культурного наследия затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта, то они проводятся с одновременным соблюдением двух процедур:
- разрешительная процедура по Закону N 73-ФЗ (получение задания и разрешения на работы по сохранению и т.д.);
- процедура по ГрК РФ (прохождение государственной экспертизы проектной документации, получение разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию).
При этом выдачу разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию осуществляет орган охраны ОКН.
Следует также учитывать, что порядок выдачи разрешений на строительство и реконструкцию объекта культурного наследия, если при проведении работ по сохранению объекта затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта, был установлен только с момента вступления в силу Федерального закона от 18.07.2011 N 224-ФЗ <1>, и разрешения на проведение работ по сохранению, выданные до этого момента, признаются действительными, что подтверждается выводами судебной практики <2>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 18.07.2011 N 224-ФЗ "О внесении изменений в статьи 51 и 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
<2> См.: судебные акты по делу N А56-24391/2013.

Во избежание необходимости соблюдения дополнительной процедуры получения согласований в порядке ГрК РФ до начала проектных работ проектная организация, которая имеет действующую лицензию на осуществление деятельности по сохранению ОКН, подготавливает акт определения влияния видов работ на конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности ОКН. На основании этого акта государственный заказчик (застройщик, технический заказчик) принимает обоснованное решение о влиянии видов работ на конструктивную надежность и безопасность ОКН. Образец акта, а также критерии разграничения работ, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов, и иных работ определены в письме Минкультуры России от 24.03.2015 N 90-01-39-ГП. Так, в случае, если предполагаемые к проведению работы на объекте культурного наследия связаны с изменением его исторически сложившейся конструктивной схемы и объемно-планировочной структуры, то есть с изменением параметров объекта, его частей (площади, объема), а также заменой и (или) восстановлением несущих строительных конструкций объекта, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов, такие работы относятся к работам, затрагивающим конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта культурного наследия.
В соответствии с письмом Минкультуры России от 24.03.2015 N 90-01-39-ГП "О порядке проведения и приемки работ по сохранению объекта культурного наследия" в случае выполнения работ по сохранению, при которых не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта, подготовка проектной документации осуществляется в соответствии с ранее указанным национальным стандартом РФ <1>, а работы по консервации, ремонту, реставрации и приспособлению к современному использованию проводятся в соответствии с правилами проведения работ по сохранению объектов культурного наследия. Если же применяются процедуры по ГрК РФ, то подготовка проектной документации осуществляется в соответствии с Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию <2>, а производственные работы проводятся с учетом положений ГрК РФ и при условии обязательного соблюдения требований законодательства РФ об охране объектов культурного наследия.
--------------------------------
<1> ГОСТ Р 55528-2013 "Состав и содержание научно-проектной документации по сохранению объектов культурного наследия. Памятники истории и культуры. Общие требования". Утв. Приказом Росстандарта от 28.08.2013 N 593-ст.
<2> Утверждено Постановлением Правительства РФ N 87.

Для ситуаций, когда работы по сохранению объектов культурного наследия требуют проведения государственной экспертизы проектной документации и получения разрешения на строительство, - такую документацию на работы по сохранению, передаваемую на экспертизу, и разрешение на строительство можно получать на отдельные части здания как на отдельные этапы работ. В случае разработки единого "глобального" проекта по приспособлению здания для современного использования разрешительная документация также должна получаться на отдельные этапы осуществления такого проекта.
В соответствии с п. 12.1 ст. 48, п. 12 ст. 51 ГрК РФ по инициативе застройщика проектная документация может разрабатываться, а разрешение на строительство выдаваться - в отношении отдельных этапов работ осуществления строительства или реконструкции. Понятие этапа работ и пределы подготовки проектной документации в его отношении определены Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию <1>, п. 8 которого определяет, что в отношении этапа строительства должна быть возможность его автономного ввода в эксплуатацию и последующей эксплуатации, независимо от иных частей здания. В этой связи возможность осуществления реконструкции "в общем порядке" в отношении только отдельной части или этажа здания затруднена и будет зависеть от возможности обоснования независимой эксплуатации такой части. Что касается работ по сохранению объектов культурного наследия, то такие работы, даже при необходимости получения заключения экспертизы и разрешения на строительство, не являются работами, осуществляемыми в "общем" порядке, а содержание проектной документации в отношении работ по сохранению не подпадает под регулирование вышеуказанного Положения.
--------------------------------
<1> Утверждено Постановлением Правительства РФ N 87.

Особенности подготовки проектной документации в рамках работ по сохранению объектов культурного наследия установлены национальным стандартом РФ <1>, п. 5.3 которого устанавливает, что в зависимости от технического состояния объекта при осуществлении ремонтно-реставрационных работ научно-проектная документация может разрабатываться в целом на весь комплекс работ по сохранению объектов культурного наследия или на отдельные этапы работ (в соответствии с п. 12.1 ст. 48 ГрК РФ). При этом национальный стандарт РФ не устанавливает какие-либо условия или критерии этапов работ, кроме общего понятия технического состояния объекта. Таким образом, полагаем, что в рамках выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия разработка проектной документации возможна в отношении отдельных частей (помещений, этажей) зданий при условии получения задания на проведение работ в отношении таких частей. Оставшиеся части зданий могут использоваться и не требуют прекращения их эксплуатации на время проведения работ по сохранению.
--------------------------------
<1> ГОСТ Р 55528-2013 "Состав и содержание научно-проектной документации по сохранению объектов культурного наследия. Памятники истории и культуры. Общие требования". Утв. Приказом Росстандарта от 28.08.2013 N 593-ст.

3.2. Особенности получения разрешительной документации
и проведения работ по созданию сетей и иных линейных
объектов

Строительство линейных объектов

Какие объекты являются линейными?

Термин "линейный объект" неоднократно встречается в отдельных федеральных законах. При этом его определение в законодательстве отсутствует, поскольку в нормативных актах всегда перечисляются только отдельные виды линейных объектов:
1) в соответствии с п. 10.1 ст. 1 ГрК РФ к линейным объектам относятся линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения;
2) в пп. 5 п. 3 ст. 11, ст. 51.2 Водного кодекса Российской Федерации к числу линейных объектов отнесены также мосты, подводные и подземные переходы, трубопроводы, подводные линии связи;
3) согласно п. 1 ст. 11 ФЗ "О концессионных соглашениях" предусмотрено, что к линейным объектам относятся трубопроводы, подводные линии связи;
4) пп. 6 п. 1 ст. 7 ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" относит к линейным объектам дороги, линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), нефтепроводы, газопроводы и иные трубопроводы, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.
Общее определение для линейных объектов пока предлагается только в юридической литературе. Традиционно выделяют следующий перечень характеристик, общих для всех линейных объектов:
- длина объекта намного превышает его ширину;
- объект является сооружением;
- объекту свойственна связь с земельными участками;
- в состав линейного объекта могут входить площадочные объекты, технологически связанные с линейным объектом <1>.
--------------------------------
<1> Правовое регулирование линейных объектов/Управление развитием территорий. N 2, 2011. С. 71.

При таких обстоятельствах для определения того, является ли объект линейным, целесообразно обращаться к перечням из нормативно-правовых актов, указанных выше. С учетом этого к линейным объектам будут относиться, например, автомобильные дороги, мосты и линии электропередачи.
Инженерные сети прямо упомянуты в качестве линейных объектов в отдельных нормативно-правовых актах. Например, в Постановлении Правительства РФ от 07.03.2017 N 269 <1> в качестве линейных объектов прямо указаны сети инженерно-технического обеспечения (тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения). При этом в акте к линейным объектам отнесены в том числе сети, расположенные внутри одного квартала, одного микрорайона.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 07.03.2017 N 269 "Об утверждении перечня случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории".

Согласно позиции Министерства регионального развития РФ, сформулированной в 2011 году, "инженерно-технические сети, обеспечивающие два и более объекта капитального строительства, рассматриваются как отдельный линейный объект, к которым можно отнести квартальный газопровод и другие линейные объекты (водопровод, канализация, линейно-кабельные сооружения связи и пр.)". При этом Министерство не рассматривает в качестве самостоятельного линейного объекта сети инженерно-технического обеспечения, являющиеся функционально частью отдельного объекта капитального строительства, выходящие за пределы границ земельного участка, отведенного под указанные цели, и при этом не выходящие за пределы элемента планировочной структуры (квартал, микрорайон) <1>.
--------------------------------
<1> Письмо Минрегиона России от 20.05.2011 N 13137-ИП/08 "О государственной экспертизе проектной документации на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт сетей инженерно-технического обеспечения".

В судебной практике также предлагается определять, является ли сеть инженерно-технического обеспечения линейным объектом, по следующим признакам:
- прокладывается ли она вне здания (до внешней границы наружной конструкции здания);
- проходит ли она через несколько земельных участков;
- имеет ли она значительную протяженность <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 13.03.2014 по делу N А28-4571/2013.

Если сеть соответствует этим признакам, она является линейным объектом.
Таким образом, можно утверждать, что к линейным объектам не относятся сети инженерно-технического обеспечения, располагающиеся в границах того земельного участка, на котором размещено здание, энергоснабжение которого они обеспечивают.
Если такие сети выходят за границы земельного участка, но не выходят за пределы элемента планировочной структуры, то с учетом указанного выше Постановления Правительства РФ от 07.03.2017 N 269, позиции судебной практики такую сеть нужно квалифицировать как линейный объект, хотя это противоречит вышеуказанной позиции Минрегиона России.
В ситуации, когда сеть обеспечивает два и более объекта капитального строительства или выходит за пределы элемента планировочной структуры, она является линейным объектом в любом случае.

Всегда ли линейный объект является объектом
капитального строительства?

В соответствии с п. 10 ст. 1 ГрК РФ объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. В п. 10.1 ст. 1 ГрК РФ предусмотрено, что линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения относятся к линейным объектам.
Поскольку сооружения относятся к объектам капитального строительства, все упоминания о линейных объектах, имеющиеся в ГрК РФ, касаются объектов капитального строительства.
Иными словами, с точки зрения ГрК РФ линейный объект - это подвид объекта капитального строительства <1>. Это обусловлено тем, что ГрК РФ регулирует только деятельность, связанную со строительством и реконструкцией объектов капитального строительства.
--------------------------------
<1> Применительно к линиям связи Минстрой России прямо указал, что линии связи и сооружения связи не являются временными постройками. Назначение линий связи связано с длительным использованием для оказания услуг связи (письмо Минстроя России от 29.02.2016 N 7064-ОГ/08).

Вместе с тем понятие линейного объекта используется и в других актах, регулирующих отношения, не связанные с градостроительной деятельностью. И в них понятие линейного объекта приобретает несколько иное значение с учетом целей законодательного регулирования соответствующих сфер жизни.
Например, пп. 14-1 п. 3 ст. 4 Закона Санкт-Петербурга от 16.07.2010 N 447-113 "О порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством" предусмотрено, что земельный участок может быть предоставлен без проведения торгов для размещения линейных объектов (объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, линейно-кабельных сооружений связи), не являющихся объектами капитального строительства.
В этом случае капитальность конкретного линейного объекта должна оцениваться с точки зрения наличия у него характеристик сооружения.
В пп. 23 п. 2 ст. 2 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" предусмотрено, что сооружение - это результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.
Если линейный объект отвечает признакам сооружения, то на него распространяются положения ГрК РФ о линейных объектах. Если линейный объект не отвечает признакам сооружения, то на него не распространяются нормы ГрК РФ о линейных объектах, но в то же время могут распространяться положения иных законов, которые регулируют отношения, связанные с линейными объектами, не являющимися объектами капитального строительства (земельные, природоохранные и т.д.).
Например, на проведение работ по устройству гравийной дороги не распространяются требования ГрК РФ, поскольку она не является сооружением <1>. Но при этом вопросы эксплуатации гравийной дороги регулируются дорожным законодательством <2>.
--------------------------------
<1> Письмо Минэкономразвития России от 30.04.2014 N Д23и-1518.
<2> Например, Приказ Минтранса России от 16.11.2012 N 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог".

Специальные правила оформления прав на земельные участки
для размещения линейных объектов

После вступления в силу 01.03.2015 большинства положений Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ) процедура предоставления земельного участка для строительства линейных объектов была существенно изменена.
В пп. 4 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ предусмотрено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае его предоставления юридическим лицам для размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов, объектов федерального, регионального или местного значения.
По мнению Минэкономразвития России, по рассматриваемому основанию допускается предоставление земельных участков для размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов, в том числе не относящихся к объектам федерального, регионального или местного значения <1>. Такую позицию не разделяют многие региональные чиновники, так что правоприменительная практика отличается в разных регионах.
--------------------------------
<1> Пункт 61 информации Минэкономразвития России "Ответы на часто задаваемые вопросы по реализации положений Федерального закона от 23.07.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Для строительства иных, чем вышеуказанные, линейных объектов земельные участки предоставляются в общем порядке с учетом ст. 39.1 ЗК РФ, то есть, как правило, в аренду на торгах.
При этом ст. 39.23 ЗК РФ теперь предусматривает, что для размещения линейных объектов, не препятствующих разрешенному использованию земельного участка, может быть заключено соглашение об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Например, такое соглашение может быть заключено для строительства примыкания к автомобильной дороге <1>.
--------------------------------
<1> Письмо Минэкономразвития России от 25.06.2015 N Д23и-2955.

Также согласно ст. 39.33 ЗК РФ допускается использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае капитального или текущего ремонта линейных объектов, строительства временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы), складирование строительных и иных материалов, техники для обеспечения строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения.
Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 03.12.2014 N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов" предусмотрено, что строительство следующих линейных объектов на публичных земельных участках может осуществляться при отсутствии договора аренды (соглашения о сервитуте):
1. Подземные линейные сооружения, а также их наземные части и сооружения, технологически необходимые для их использования, для размещения которых не требуется разрешение на строительство.
2. Водопроводы и водоводы всех видов, для размещения которых не требуется разрешение на строительство.
3. Линейные сооружения канализации (в том числе ливневой) и водоотведения, для размещения которых не требуется разрешение на строительство.
4. Линии электропередачи классом напряжения до 35 Кв, а также связанные с ними трансформаторные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для осуществления передачи электрической энергии оборудование, для размещения которых не требуется разрешение на строительство.
5. Нефтепроводы и нефтепродуктопроводы диаметром DN 300 и менее, газопроводы и иные трубопроводы давлением до 1,2 МПа, для размещения которых не требуется разрешение на строительство.
6. Тепловые сети всех видов, включая сети горячего водоснабжения, для размещения которых не требуется разрешение на строительство.
7. Линии связи, линейно-кабельные сооружения связи и иные сооружения связи, для размещения которых не требуется разрешение на строительство <1>.
--------------------------------
<1> При этом на объекты, созданные до 01.03.2015, данное Постановление не распространяется, поскольку данные объекты уже размещены. Также линии и сооружения связи могут быть размещены в соответствии с данным Постановлением в случае, если они являются временными, вспомогательными или в соответствии с законом субъекта Российской Федерации не требуют выдачи разрешения на строительство (письмо Минстроя России от 29.02.2016 N 7064-ОГ/08). Данное разъяснение дано применительно к линиям и сооружениям связи, однако представляется, что оно должно учитываться и для размещения иных видов линейных объектов.

8. Проезды, в том числе вдольтрассовые, и подъездные дороги, для размещения которых не требуется разрешение на строительство.
Перечисленные в этом Постановлении Правительства РФ объекты строятся без получения разрешения на строительство в следующих случаях:
- линейный объект не является объектом капитального строительства, т.е. не соответствует характеристикам сооружения, предусмотренного ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений";
- линейный объект является вспомогательным объектом капитального строительства (пп. 3 п. 17 ст. 51 ГрК РФ). С учетом позиции Минрегиона <1> вспомогательным является линейный объект, который функционально обеспечивает только один объект капитального строительства и при этом не выходит за границы элемента планировочной структуры;
- в силу специального закона субъекта РФ строительство отдельных линейных объектов осуществляется без оформления разрешения на строительство. Например, такие исключения установлены в Областном законе Ленинградской области от 18.05.2012 N 38-оз "Об установлении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ленинградской области".
--------------------------------
<1> Письмо Минрегиона России от 20.05.2011 N 13137-ИП/08 "О государственной экспертизе проектной документации на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт сетей инженерно-технического обеспечения".

Документация, необходимая для строительства
линейного объекта

Градостроительный план земельного участка

В п. 11 ст. 48 ГрК РФ установлено, что подготовка проектной документации линейного объекта осуществляется на основании проекта планировки и проекта межевания территории, а не на основании ГПЗУ.
При этом п. 4 ст. 4 Закона РФ от 29.12.2014 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 191-ФЗ) предусмотрено, что до 31.12.2015 строительство линейных объектов может осуществляться на основании ГПЗУ (информации, указанной в ГПЗУ).
Министерство строительства и ЖКХ РФ специально проинформировало уполномоченные органы власти о том, что 31 декабря 2015 года истек срок предусмотренного п. 4 ст. 4 Закона N 191-ФЗ для предоставления градостроительных планов земельных участков, предназначенных для строительства, реконструкции линейных объектов, поэтому необходимо организовать работу по размещению линейных объектов на основании документации по планировке территории в порядке, предусмотренном ГрК РФ <1>.
--------------------------------
<1> Письмо Минстроя России от 13.05.2015 N 14107-ММ/02 "О градостроительных планах земельных участков, предназначенных для размещения линейных объектов".

Таким образом, до 31.12.2015 допускалось строительство линейных объектов на основании ГПЗУ. На основании таких "старых" ГПЗУ могут быть выданы разрешения на строительство, даже если в отношении территории не будут разработаны ППТиПМ (об этом см. далее).
В соответствии с редакцией п. 4 ст. 4 Закона N 191-ФЗ, действующей с 29.12.2014, в городе Москве ГПЗУ мог использоваться вместо ППТиПМ для строительства линейных объектов до 31.12.2016.

Документация по планировке территории

Согласно п. 11 ст. 48 ГрК РФ подготовка проектной документации линейного объекта осуществляется на основании ППТиПМ.
Однако исходя из п. 4 ст. 4 Закона N 191-ФЗ до 31.12.2015 в отношении земельных участков, предназначенных для строительства, реконструкции линейных объектов, могут предоставляться градостроительные планы земельных участков в порядке, установленном ГрК РФ.
Таким образом, до 31.12.2015 проектная документация линейного объекта могла выполняться как на основании ППТиПМ, так и на основании ГПЗУ.
С 01.01.2017 вступили в силу поправки, внесенные в ГрК РФ Законом от 03.07.2016 N 373-ФЗ (далее - Закон N 373-ФЗ). Данный Закон содержит также переходные положения, относящиеся к градостроительной документации.
Согласно п. 1 ст. 9 Закона N 373-ФЗ информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, утвержденном до дня вступления в силу Закона N 373-ФЗ, может быть использована в течение срока, который установлен нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не может быть менее чем три года и более чем восемь лет со дня вступления в силу Закона N 373-ФЗ, для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и (или) их частям, строящимся, реконструируемым в границах такого земельного участка, выдачи разрешений на строительство. По истечении установленного срока использование информации, указанной в таком градостроительном плане земельного участка, не допускается.
Таким образом, если линейный объект проектировался на основании ГПЗУ, выданного до 31.12.2015, то разрешение на строительство может быть получено на основании такого "старого" ГПЗУ в течение срока, который должен быть установлен субъектом Федерации, без проверки на соответствие ограничениям, фактически установленным на момент выдачи разрешения на строительство.
Утверждение проекта планировки и проекта межевания территории не является обязательным условием для строительства линейного объекта, если ГПЗУ был получен до 31.12.2015.
В ГрК РФ установлены случаи, когда разработка ППТиПМ не требуется. Согласно пп. 5 п. 3 ст. 41 ГрК РФ разработка указанного документа не требуется, если размещение линейного объекта планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого линейного объекта не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов; такие случаи определены выше в соответствии со ст. 39.33 ЗК РФ. Правительством РФ могут быть установлены иные случаи, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории.
Постановлением Правительства РФ от 07.03.2017 N 269 <1>, которое принято в соответствии с пп. 5 п. 3 ст. 41 ГрК РФ и вступило в силу с 1 июля 2017 года, установлен такой перечень дополнительных случаев, а именно:
1) строительство, реконструкция линейных объектов, обеспечивающих подключение (технологическое присоединение) объектов капитального строительства к существующим электрическим сетям, сетям инженерно-технического обеспечения (тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения), при условии, что такое подключение (технологическое присоединение) объектов капитального строительства не требует строительства и (или) реконструкции существующих электрических сетей, сетей инженерно-технического обеспечения и что такими линейными объектами являются:
a) линии электропередачи классом напряжения до 35 кВ включительно, когда расстояние от существующих электрических сетей до границ участка, на котором расположены присоединяемые энергопринимающие устройства, составляет не более 300 метров в городах и поселках городского типа и не более 500 метров в сельской местности;
b) тепловые сети, транспортирующие водяной пар с рабочим давлением до 1,6 МПа включительно или горячую воду с температурой до 150 °C включительно;
c) газопроводы с проектным рабочим давлением не более 0,6 МПа, когда протяженность от существующих сетей газоснабжения до точки подключения, измеряемая по прямой линии (наименьшее расстояние), составляет не более 500 метров в сельской местности и не более 300 метров в границах городских поселений;
d) водопроводы и водоводы всех видов диаметром до 500 мм;
e) линейные сооружения водоотведения диаметром до 1 000 мм;
2) строительство, реконструкция объекта, входящего в состав существующего линейного объекта, при условии, что такое строительство, реконструкция осуществляются в полосе отвода существующего линейного объекта (в охранной зоне существующего линейного объекта в случае, если установление полосы отвода не предусмотрено законодательством РФ) и не изменяют границы зон с особыми условиями использования территорий, установленные в связи с размещением существующего линейного объекта, и что общая площадь указанного объекта не превышает 500 кв. метров, высота не превышает 12 метров, количество этажей не превышает двух;
3) строительство, реконструкция электрических сетей, сетей связи, сетей инженерно-технического обеспечения (тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения), размещение которых осуществляется внутри одного квартала, одного микрорайона.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 07.03.2017 N 269 "Об утверждении перечня случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории".

Важным в данном случае является вопрос: имеет ли какие-то особенности документация по планировке территории, подготавливаемая для размещения линейного объекта?
Применительно к "обычным" проектам планировки ГрК РФ в ст. 42 устанавливает следующее: проект планировки должен отображать, в частности, красные линии, отображающие границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для их размещения (пп. 1 п. 3 ст. 42 ГК РФ). Порядок установления и отображения таких линий осуществляется Минстроем России.
Материалы по обоснованию ППТ должны содержать в числе прочего схему, отображающую существующие линейные объекты (пп. 8 п. 4 ст. 42 ГрК РФ).
Состав и содержание проектов планировки территории, предусматривающих размещение одного или нескольких линейных объектов, устанавливаются Правительством Российской Федерации (п. 5 ст. 42 ГрК РФ).
Однако каких-либо специальных правил о документации по планировке территории для размещения линейных объектов законом не предусмотрено. Единственное указание содержится в п. 5 ст. 41 ГрК РФ, по которому в отношении линейных объектов не предусмотрена отдельная разработка проекта межевания территории без подготовки проекта планировки территории.
Как отмечено в письме Минэкономразвития России от 20.06.2011 N Д23-2609:
- особый порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории в отношении линейных объектов градостроительным законодательством не установлен. Содержание данных документов установлено ст. ст. 42, 43 ГрК РФ;
- процедура получения, согласования и состав задания на разработку проекта планировки территории и проекта межевания территории устанавливаются нормативными актами РФ, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в зависимости от того, на основании какого органа власти принято решение о подготовке документации по планировке территории.
Соответственно, на уровне ГрК РФ по содержанию и порядку принятия документация по планировке территории не различается.
При этом градостроительное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, поэтому определенные особенности документации по планировке территории для размещения линейных объектов могут предусматриваться законодательством субъекта РФ (п. 1 ст. 3 ГрК РФ).
Например, в Санкт-Петербурге принят Закон от 22.01.2015 N 4-5 "О порядке подготовки документации по планировке территории в Санкт-Петербурге и внесении изменений в некоторые законы Санкт-Петербурга". Из п. 7 ст. 2 Закона следует особенность проекта планировки территории, разрабатываемого для получения разрешения на строительство линейного объекта, - его разработка не препятствует утверждению общего проекта планировки на ту же территорию.
Как особый вид документации проекты планировки территории для размещения линейных объектов реализуются и в других субъектах РФ <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Правительства Республики Башкортостан от 24.11.2015 N 498 "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории под строительство автомобильной дороги Бураево - Старобалтачево - Куеда с выходом на автомобильную дорогу Бирск - Тастуба - Сатка на участке от с. Старобалтачево до с. Мишкино в Балтачевском и Мишкинском районах Республики Башкортостан (1-й пусковой комплекс: от автомобильной дороги Бураево - Старобалтачево - Куеда до пересечения с автомобильной дорогой Уразаево - Начарово (протяженность - 19,0 км))"; Постановление администрации МО города Краснодара от 02.12.2015 N 8138 "О разрешении подготовки документации по планировке территории для размещения линейного объекта (сети газоснабжения, электроснабжения, водоснабжения, канализования, ливневой канализации, автомобильные дороги), ограниченной улицами Пригородной, Звенигородской, Народной, Надежды, Лесопосадочной, им. Евдокии Сокол, Средней, в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара"; Постановление Правительства ХМАО - Югры от 13.11.2015 N 389-п "Об утверждении документации по планировке территории для размещения линейных объектов регионального значения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры".

Также стоит отметить, что из комплексного толкования п. п. 2 - 5 ст. 45 ГрК РФ следует, что один проект планировки и межевания территории может предусматривать размещение нескольких линейных объектов только в случае, если такие объекты являются объектами одного уровня - федерального, регионального или муниципального. Поэтому в случае, если в пределах одного элемента планировочной структуры необходимо разместить линейные объекты разного уровня, то требуется утвердить несколько проектов планировки в отношении одной и той же территории.
Специальные правила о содержании документации по планировке территории, предназначенной для размещения линейного объекта, на федеральном уровне практически отсутствуют. Исключением является Приказ Минтранса России от 06.07.2012 N 199 "Об утверждении Порядка подготовки документации по планировке территории, предназначенной для размещения автомобильных дорог общего пользования федерального значения".
С учетом вышеизложенного в части содержания проекта планировки общие положения ст. 42 ГрК РФ при его подготовке для размещения линейного объекта должны применяться с учетом особенностей такой документации. В частности:
- планировочные решения должны касаться только территории, на которой предполагается размещение линейного объекта;
- в состав документации не должны включаться какие-то сведения, не касающиеся размещаемого линейного объекта (например, характеристики развития систем социального обслуживания).
Так будет исключена возможность конфликта общего проекта планировки территории и проекта планировки территории, предназначенного для размещения линейного объекта, которые могут готовиться одновременно.
Практика градостроительной деятельности свидетельствует о том, что документация по планировке территории, предназначенной для размещения линейных объектов, готовится с учетом их особенностей <1>.
--------------------------------
<1> Например, Постановление Правительства Москвы от 27.07.2015 N 462-ПП "Об утверждении проекта планировки территории линейного объекта участка улично-дорожной сети - участка МКАД от Ленинского проспекта до Можайского шоссе".

Проектная документация в отношении линейных объектов

В соответствии с п. 7 ст. 51 ГрК РФ для получения разрешения на строительство застройщику требуется предоставить материалы, содержащиеся в проектной документации.
Исключений для строительства линейного объекта ГрК РФ не предусмотрено, поэтому при их строительстве также требуется разработка проектной документации. Требования к содержанию проектной документации в отношении линейных объектов установлены в Постановлении Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию". При этом необходимо отметить, что "в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта сетей инженерно-технического обеспечения, являющихся функциональной частью отдельного объекта капитального строительства, выходящих за пределы границ земельного участка, отведенного под указанные цели, и при этом не выходящих за пределы элемента планировочной структуры (квартал, микрорайон), сведения о таких сетях также включаются в раздел 5 проектной документации" <1>.
--------------------------------
<1> Письмо Минрегиона России от 20.05.2011 N 13137-ИП/08 "О государственной экспертизе проектной документации на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт сетей инженерно-технического обеспечения".

В ГрК РФ также установлена особенность подготовки проектной документации, если документацией по планировке территории предусмотрено размещение объекта транспортной инфраструктуры федерального значения либо линейного объекта транспортной инфраструктуры регионального значения или местного значения (п. 1 ст. 48 ГрК РФ). В указанном случае архитектурно-строительное проектирование может осуществляться в том числе в границах не принадлежащего застройщику земельного участка, в то время как по общему правилу для проектирования требуются права на такой земельный участок.

3.3. Особенности получения разрешительной документации
и проведения работ по созданию внутриквартальных
и межквартальных дорог

Автомобильные дороги как объект капитального строительства

Проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог осуществляются в соответствии с ГрК РФ и требованиями Закона N 257-ФЗ.
Признание автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) объектом капитального строительства влечет ряд важных последствий:
1. Для выполнения работ по строительству или реконструкции объектов капитального строительства по общему правилу необходимо получать разрешение на строительство (ст. 51 ГрК РФ).
Отметим, что понятие реконструкции линейного объекта по ГрК РФ шире, чем данные виды работ в отношении автомобильных дорог согласно Закону N 257-ФЗ. Так, в соответствии со ст. 1 ГрК РФ реконструкция линейных объектов - это изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов. Согласно Закону N 257-ФЗ реконструкция автомобильной дороги - комплекс работ, при выполнении которых осуществляется изменение параметров автомобильной дороги, ее участков, ведущее к изменению класса и (или) категории автомобильной дороги либо влекущее за собой изменение границы полосы отвода автомобильной дороги (ст. 3). Об изменении показателей функционирования в данном случае речи не идет.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 28.09.2009 N 767 "О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации" параметрами отнесения дороги к определенному классу или категории являются:
- общее число полос движения;
- ширина полос, обочины и разделительной полосы;
- пересечение с другими автомобильными и железными дорогами;
- доступ с примыкающей дороги в одном уровне (допускается или нет);
- максимальный уровень загрузки движением.
Таким образом, например, замена асфальтового покрытия на бетонное будет отнесена к реконструкции по нормам ГрК РФ (т.к. это влияет на грузоподъемность), но не будет считаться аналогичными работами по законодательству о дорогах. Подтверждением тому является, в частности, отнесение Приказом Минтранса России от 16.11.2012 N 402 <1> замены дорожной одежды (в т.ч. при несоответствии ее прочности транспортным нагрузкам) к капитальному ремонту, для выполнения которого разрешение на строительство не требуется. Представляется, что, поскольку речь идет о специальном отраслевом правовом регулировании, нормы законодательства о дорогах должны иметь приоритет.
--------------------------------
<1> Приказ Минтранса России от 16.11.2012 N 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог".

2. Для получения разрешения на строительство необходимо оформить права на земельный участок, на котором будут проводиться строительные работы (п. 1 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ).
Соответственно, при осуществлении реконструкции участка автомобильной дороги необходимо индивидуализировать и оформить права не только на сам участок дороги, но и на землю под ним (межевание, кадастровый учет, регистрация права собственности).
В соответствии со ст. 3 Закона N 257-ФЗ автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью (защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог).
Таким образом, в соответствии с законом дорога представляет собой комплексный объект, включающий в том числе земельные участки и подземные конструкции. Как было указано выше, признаком сооружения - объекта капитального строительства - является наличие подземной части, несущих, а в отдельных случаях - ограждающих конструкций. На основании данной нормы автомобильную дорогу как комплексный объект всегда можно отнести к объектам капитального строительства.
Вместе с тем земельное и гражданское законодательство рассматривает земельные участки как отдельные объекты недвижимости. ФЗ "О концессионных соглашениях" и ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> признают дорожные сооружения и элементы обустройства дорог самостоятельными объектами соглашений.
--------------------------------
<1> Пункт 23 ч. 2 ст. 2 ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".

Судебная практика отмечает, что дороги (как и ряд иных объектов), по своему функциональному назначению представляющие благоустройство территории и созданные для проезда к зданиям (сооружениям), не создают нового объекта недвижимости, а представляют собой улучшение полезных свойств земельного участка <1>. Отметим, что понятие недвижимого имущества, установленное в ГК РФ (ст. 130), и понятие объекта капитального строительства неравнозначны. Однако сооружения (а вслед за ними и линейные объекты - дороги, отвечающие признакам сооружений) соответствуют признакам обоих терминов. В соответствии со СНиП III-10-75 "Благоустройство территорий" <2> к объектам благоустройства территории относятся внутриквартальные проезды. В Москве под внутриквартальным проездом понимается дорога общего пользования в границах квартала <3>. В Санкт-Петербурге это не являющиеся автомобильными дорогами или их частями проезды, включая тротуары, въезды и выезды, расположенные на внутриквартальной территории (территория, расположенная за границами красных линий внутри квартала, а в случае отсутствия красных линий - ограниченная по периметру многоквартирными домами, включая газон) <4>. Соответственно, внутриквартальные проезды предназначены для обеспечения связи между многоквартирными домами и иными объектами на территории объекта планировки - квартала.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
<2> См.: Определение ВС РФ от 26.04.2016 N 308-КГ16-3285 по делу N А53-7041/2015, Постановление Президиума ВАС РФ от 24.09.2013 N 1160/13 по делу N А76-1598/2012 (ограждения как элементы благоустройства), Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 04.04.2014 по делу N А43-5960/2013, Определение ВАС РФ от 23.07.2014 N ВАС-9394/14 по делу N А43-5960/2013, Определение ВАС РФ от 04.03.2014 N ВАС-1579/13 по делу N А43-7117/2012.
<3> Утв. Постановлением Госстроя СССР от 25.09.1975 N 158.
<4> Распоряжение ДЖКХиБ г. Москвы от 19.12.2011 N 05-14-833/1 "Об утверждении Инструкции по организации и технологии летней уборки, комплексному содержанию дворовых территорий и внутриквартальных проездов".

Таким образом, автомобильная дорога относится к объектам капитального строительства и одновременно к недвижимости в случае, если она:
- отвечает признакам сооружения согласно ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений";
- не относится к элементам благоустройства.
Дорога может быть создана как сооружение вспомогательного назначения, для строительства (реконструкции) которого не требуется разрешение на строительство.
В соответствии с пп. 3 п. 17 ст. 51 ГрК РФ строительство (реконструкция) объектов вспомогательного использования не требует получения разрешения на строительство. Ранее было отмечено, что согласно письму Минрегиона России от 20.05.2011 N 13137-ИП/08 инженерные сети являются вспомогательными объектами в том случае, когда они функционально обеспечивают отдельный объект капитального строительства и не выходят за границы элемента планировочной структуры, в котором расположен отведенный для строительства участок. Представляется, что данное правило применительно к линейным объектам - автомобильным дорогам - следует толковать расширительно: дорожное полотно необязательно должно обеспечивать проезд только к одному объекту недвижимости. Данный вывод продиктован тем, что в отличие от инженерных сетей, расположенных в здании и под землей, дорога находится на поверхности и в любом случае является общедоступной, однако данное обстоятельство не лишает ее подчиненного характера. Кроме того, в другом своем письме Минрегион России делает упор не на количество зданий, а на наличие связи "основной объект - обслуживающий объект" <1>. Вместе с тем представляется, что для квалификации в качестве вспомогательного объекта дорога и здания должны, как правило <2>, находиться на одном земельном участке.
--------------------------------
<1> Письмо Минрегиона РФ от 25.06.2009 N 19669-ИП/08 "О проведении государственной экспертизы проектной документации отдельных объектов капитального строительства".
<2> Исключением может быть ситуация, когда дорога носит явно подчиненный характер, но находится на нескольких участках в границах одного элемента планировочной структуры, например, когда участки образованы при разделе земли, полученной инвестором при комплексном освоении территории. Кроме того, возможны ситуации, когда для многоквартирного дома собственниками сформирован отдельный участок, однако дорога предназначена для обеспечения его транспортной доступности.

Таким образом, разрешение на строительство (реконструкцию) дороги не потребуется, если:
- дорога не является объектом капитального строительства;
- дорога является объектом капитального строительства - сооружением вспомогательного использования;
- существует специальное региональное регулирование.
Для удобства приведем перечень всех условий, при которых получение разрешительной документации не требуется:
1) дорога не является сооружением согласно ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений";
2) дорога относится к элементам благоустройства;
3) дорога предназначена для обеспечения одного или нескольких объектов капитального строительства и не выходит за границы элемента планировочной структуры, на территории которого расположен участок с объектами;
4) если специальные правила об отсутствии необходимости в получении разрешения установлены законодательством региона (п. 5 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ).
Вместе с тем следует отметить, что указанные выше признаки во многом носят оценочный характер, поэтому во избежание риска признания объекта самовольной постройкой (ст. 222 ГК РФ) и привлечения к административной ответственности (ст. 9.5 КоАП РФ) для выполнения работ по строительству (реконструкции) дороги рекомендуется получать разрешение на строительство либо хотя бы обратиться за его получением и получить отказ, который можно будет предъявлять в случае возникновения спора.
Государственная регистрация прав на дороги (участок дороги) также является спорным вопросом. Квалифицирующим признаком недвижимости традиционно является прочная связь с землей (ст. 130 ГК РФ), применительно к дорогам - линейным объектам - это наличие признаков сооружения согласно ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".
Вместе с тем, как было указано выше, для судебной практики основное значение имеет то, что объект выполняет обслуживающую функцию по отношению к соответствующему земельному участку и находящимся на нем зданиям. Право собственности на такое имущество не подлежит регистрации независимо от его физических характеристик и наличия отдельных элементов, обеспечивающих прочную связь этого сооружения с соответствующим участком <1>. Если дорога не носит явно подчиненного, обслуживающего характера и отвечает признакам сооружения (наличие подземной части и несущих конструкций <2>), право собственности на нее рекомендуется зарегистрировать.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 24.09.2013 N 1160/13 по делу N А76-1598/2012.
<2> Например, замощение части земляного полотна на участке щебнем не будет являться созданием объекта недвижимого имущества (см. письмо Минэкономразвития России от 11.07.2014 N Д23и-2426 "О рассмотрении обращения").

Внутриквартальные и межквартальные дороги

Термины "внутриквартальные и межквартальные дороги (проезды)" используются в законодательстве <1>. Признаком внутриквартального проезда (дороги) является его расположение в границах одной единицы планировочной структуры, термин межквартальной дороги, как правило, не раскрывается. СП 42.13330.2016 <2> указывает, что проезды предназначены для подъезда транспортных средств к жилым и общественным зданиям, учреждениям, предприятиям и другим объектам городской застройки внутри районов, микрорайонов, кварталов. Также отдельно выделены улицы в жилой застройке - транспортная и пешеходная связи на территории жилых районов (микрорайонов), выходы на магистральные улицы районного значения, улицы и дороги регулируемого движения.
--------------------------------
<1> Помимо ранее названных актов см. также, например: Приказ Минстроя России от 22.12.2015 N 930/пр "Об утверждении перечня показателей развития жилищно-коммунального хозяйства и благоустроенности муниципальных образований и критериев оценки этих показателей в 2015 году"; Приказ Минстроя России от 20.01.2016 N 16/пр "Об утверждении порядка проведения Всероссийского конкурса на звание "Самое благоустроенное городское (сельское) поселение России"; Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 29.12.2010 N 189 "Об утверждении СанПиН 2.4.2.2821-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях"; распоряжение Правительства Москвы от 03.03.2011 N 156-РП "О возложении функций государственного заказчика на выполнение локальных мероприятий, внесении изменений в распоряжения Правительства Москвы".
<2> Свод правил СП 42.13330.2016 "СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений".

Под кварталом (микрорайоном) понимается основной планировочный элемент <1> застройки в границах красных линий или других границ, размер территории которого, как правило, от 5 до 60 га. В квартале могут выделяться земельные участки жилой застройки для отдельных домов (домовладений) или групп жилых домов в соответствии с планом межевания территории. Таким образом, дорога, расположенная на территории микрорайона (квартала), может рассматриваться как вспомогательный объект капитального строительства (создание которого не требует получения разрешения на строительство), поскольку она:
- не выходит за границы элемента планировочной структуры - микрорайона;
- предназначена для обеспечения нескольких домов (групп домов) на территории одного элемента планировочной структуры (и, как правило, находится на одном земельном участке с обеспечиваемыми зданиями).
--------------------------------
<1> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19.11.2014 N 1221 "Об утверждении Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов" к элементам планировочной структуры относятся зона (массив), район (в том числе жилой район, микрорайон, квартал, промышленный район), территории размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений.

При определении вспомогательного характера объекта в первую очередь необходимо учитывать именно признаки дороги, характеризующие ее подчиненный характер, а не название. Внутриквартальный подъезд в зависимости от его характеристик может быть также отнесен к объектам, не являющимся капитальным строительством и недвижимостью (т.е. элемент благоустройства участка при отсутствии признаков сооружения).
Несколько микрорайонов объединяются в район, образуемый, как правило, в пределах территории, ограниченной городскими магистралями, линиями железных дорог, естественными рубежами (река, лес и др.).
Площадь территории района не должна превышать 250 га <1>. Дорога, связывающая несколько микрорайонов (кварталов) на территории района (межквартальная дорога), не будет относиться к вспомогательным объектам капитального строительства, поскольку:
- несмотря на то что район является элементом планировочной структуры, он разделен на микрорайоны, применительно к зданиям на территории которых дорога и должна выполнять подчиненную функцию;
- она предназначена для обеспечения доступа не к одному зданию или нескольким взаимосвязанным объектам, а для обеспечения связи между большим количеством домов.
--------------------------------
<1> СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*.

Квалификация межквартального проезда как объекта, для создания которого не требуется разрешение на строительство, возможна в том случае, если он будет состоять из нескольких внутриквартальных дорог, отвечающих признакам вспомогательных сооружений.
Кварталы и микрорайоны являются объектами документов территориального планирования и документов по планировке территории. Как было указано ранее, применительно к системе градостроительных документов ППТиПМ разрабатываются в отношении отдельных элементов планировочной структуры <1>. При этом основная часть проекта планировки территории включает в себя в том числе линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, объекты транспортной инфраструктуры. Соответственно, при разработке ППТиПМ в отношении микрорайона в данную документацию включаются сведения о дорогах. Как и в отношении иных линейных объектов, ППТиПМ будут являться основанием для разработки проектной документации для строительства (реконструкции) дорог.
--------------------------------
<1> Отметим, что с 1 июля 2017 г. по общему правилу разработка ППТиПМ в целях размещения объектов капитального строительства применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, не требуется (ГрК РФ в редакции Федерального закона от 03.07.2016 N 373-ФЗ).

В том случае, если участок (квартал) предоставляется для развития застроенной территории (ст. 46.1 ГрК РФ) или в рамках комплексного освоения территории (ст. 46.4 ГрК РФ), в т.ч. для строительства жилья экономкласса (ст. 46.6 ГрК РФ), обязанность по разработке ППТиПМ, учитывающих расположение всех объектов, лежит на инвесторе. При создании (реконструкции) дороги в качестве самостоятельного объекта необходимо разработать ППТиПМ на данную территорию (аналогично иным линейным объектам) <1>.
--------------------------------
<1> Согласно ГрК РФ в редакции, вступившей в силу с 1 июля 2017 года, разработка ППТиПМ в отношении линейного объекта не требуется, если размещение линейного объекта планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого линейного объекта не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов (пп. 5 п. 3 ст. 41 ГрК РФ).

Проектная документация разрабатывается в соответствии с общими правилами. Законом N 257-ФЗ определено, что состав и требования к содержанию разделов проектной документации автомобильных дорог, их участков устанавливаются Правительством РФ, однако в настоящее время такие нормы отсутствуют.

3.4. Особенности создания искусственных земельных участков
и объектов на них

Вопросы создания искусственных земельных участков регулируются Федеральным законом от 19 июля 2011 года N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" (далее - Закон N 246-ФЗ).
Согласно ст. 3 Закона N 246-ФЗ искусственный земельный участок - это сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком. Он может как прилегать к существующим земельным участкам, так и быть изолированным от них.
Для создания искусственного земельного участка предоставление земельного участка, водного объекта или его части лицу, осуществляющему создание такого искусственного земельного участка, не требуется (п. 4 ст. 6 Закона N 246-ФЗ).
Весь процесс создания искусственных земельных участков (далее - ИЗУ) условно можно разделить на следующие этапы:
1. Принятие инициативы и подготовка проекта разрешения на создание ИЗУ.
2. Согласование проекта разрешения на создание ИЗУ.
3. Получение разрешения на создание ИЗУ.
4. Заключение договора о создании ИЗУ.
5. Проведение работ, необходимых для создания ИЗУ.
6. Получение разрешения на ввод ИЗУ в эксплуатацию.
Рассмотрим ключевые особенности каждого из перечисленных этапов.

Инициатива по созданию ИЗУ

В соответствии с п. 1 ст. 4 Закона N 246-ФЗ инициаторами создания ИЗУ могут быть как федеральные и региональные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, так и физические и юридические лица.
Инициатор создания ИЗУ осуществляет подготовку проекта разрешения на создание ИЗУ на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части.
Такой проект должен содержать:
1) указание на планируемое использование ИЗУ с указанием предполагаемого целевого назначения, в том числе вида, видов разрешенного использования ИЗУ. В проекте может быть указан конкретный объект капитального строительства, для размещения которого создается ИЗУ;
2) планируемое местоположение ИЗУ.
Обязательными приложениями к проекту являются схема размещения ИЗУ на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части и обоснование создания ИЗУ. Требования к схеме размещения ИЗУ на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части, к составу и содержанию обоснования создания ИЗУ установлены Приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 198 <1>.
--------------------------------
<1> Приказ Минприроды России от 29.06.2012 N 198 "Об утверждении Требований к схеме размещения искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части и Требований к составу и содержанию обоснования создания искусственного земельного участка".

Согласование проекта разрешения на создание ИЗУ

Согласно п. 5 ст. 4 Закона проект разрешения на создание ИЗУ на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, должен быть согласован со следующими органами:
1) федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими:
- государственный надзор в области использования и охраны водных объектов - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) (п. 5.1.6 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400);
- федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов - Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) (п. 3 Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, утв. Постановлением Правительства РФ от 25.12.2012 N 1394);
- государственный надзор в области внутреннего водного транспорта - Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) (п. 2 Постановления Правительства РФ от 19.03.2013 N 236 "О федеральном государственном транспортном надзоре");
- функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере морского и речного транспорта (за исключением случаев, если ИЗУ создается на водном объекте в акватории морского порта) - Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) (п. 1 Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 N 371);
2) органом исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого планируется создание искусственного земельного участка <1>;
3) органами местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых планируется создание искусственного земельного участка <2>.
--------------------------------
<1> В Санкт-Петербурге таким органом является Комитет имущественных отношений (п. 3.54.3 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 16.02.2015 N 98 "О Комитете имущественных отношений Санкт-Петербурга и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Санкт-Петербурга").
<2> Неприменимо для городов федерального значения в силу особенностей муниципальной власти в городе федерального значения. Например, в соответствии с положениями Закона Санкт-Петербурга от 11.12.2013 N 668-117 "О реализации Федерального закона "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" полномочия муниципальных образований по согласованию проекта разрешения на создание ИЗУ на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части на территории Санкт-Петербурга осуществляют:
1) Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, если создание ИЗУ планируется на территории внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 года N 411-68 "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга". В соответствии с указанным Законом границы муниципальных образований проходят по береговой линии и не распространяются на территорию Финского залива;
2) Правительство Санкт-Петербурга - во всех остальных случаях.

Сроки согласования проекта в органах и организациях - не более 1 месяца (п. 8 ст. 4 Закона N 246-ФЗ).
Необходимо отметить, что Законом N 246-ФЗ не предусмотрено оснований для отказа в согласовании проекта разрешения на создание ИЗУ.
В соответствии с п. 10 ст. 4 Закона N 246-ФЗ в случае получения инициатором создания ИЗУ замечаний от органов государственной власти по проекту разрешения на создание ИЗУ инициатор создания ИЗУ вправе повторно направить такой проект на согласование после устранения данных замечаний либо принять решение о создании согласительной комиссии с участием органов государственной власти, направивших данные замечания. В случае если инициатором создания ИЗУ является физическое или юридическое лицо, решение о создании согласительной комиссии вправе принять уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ по инициативе такого физического или юридического лица <1>.
--------------------------------
<1> Например, в Санкт-Петербурге таким органом является Комитет имущественных отношений (п. 3.54.4 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 16.02.2015 N 98 "О Комитете имущественных отношений Санкт-Петербурга и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Санкт-Петербурга").

Максимальный срок работы согласительной комиссии не может превышать один месяц.
В п. 5 ст. 5 Закона N 246-ФЗ предусмотрены следующие основания для отказа в выдаче разрешения на создание ИЗУ:
1) отсутствие документов, которые необходимо представить в уполномоченный орган (пп. 1 - 4 п. 1 ст. 5 Закона N 246-ФЗ);
2) отсутствие в проекте разрешения на создание ИЗУ необходимых сведений (п. 3 ст. 4 Закона N 246-ФЗ);
3) наличие замечаний органов государственной власти по проекту разрешения на создание ИЗУ, которые поступили в течение месяца со дня поступления данного проекта на согласование и не устранены на дату подачи заявления о создании ИЗУ, либо такой проект не согласован по итогам работы согласительной комиссии.
Отказ в выдаче разрешения на создание ИЗУ на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части по иным основаниям не допускается.
Из изложенного следует, что, если в течение месяца со дня поступления проекта разрешения на создание ИЗУ на согласование в уполномоченные органы государственной власти соответствующие замечания на проект не поступят, проект считается согласованным. В соответствии с п. 1 ст. 5 Закона N 246-ФЗ обязательное представление согласования проекта от указанных органов для получения разрешения на создание ИЗУ не предусмотрено.

Выдача разрешения на создание ИЗУ

Согласно п. 1 ст. 5 Закона N 246-ФЗ после получения необходимых согласий инициатор создания ИЗУ направляет в орган исполнительной власти, уполномоченный на выдачу разрешения на создание ИЗУ на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части, заявление о создании ИЗУ.
В п. 2 ст. 5 Закона N 246-ФЗ содержится закрытый перечень органов, уполномоченных на выдачу такого разрешения, а именно:
1) Правительство РФ в случае, если планируется создание ИЗУ для обеспечения обороны страны и безопасности государства;
2) уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в случае, если ИЗУ создается на водном объекте, который находится в федеральной собственности, полностью расположен на территориях соответствующих субъектов РФ и использование водных ресурсов которого осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов РФ, либо на водном объекте или его части, которые находятся в федеральной собственности и не расположены на территориях субъектов РФ, а также в случае, если искусственный земельный участок создается на водном объекте в акватории морского порта;
3) орган исполнительной власти субъекта РФ в случае, если создается искусственный земельный участок на водном объекте, который находится в федеральной собственности и расположен на территории субъекта РФ, за исключением случаев, предусмотренных п. п. 1 и 2.
К заявлению о создании ИЗУ прилагаются следующие документы:
1) выписка из Единого государственного реестра юридических лиц (для заявителей - юридических лиц);
2) проект разрешения на создание искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части;
3) схема размещения искусственно созданного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части;
4) обоснование создания искусственного земельного участка;
5) заключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций о согласовании проекта разрешения на создание искусственного земельного участка;
6) замечания органов государственной власти, органов местного самоуправления по проекту разрешения на создание искусственного земельного участка (при наличии);
7) документ о согласовании проекта разрешения на создание искусственного земельного участка по итогам работы согласительной комиссии (при наличии).
Срок рассмотрения заявления о выдаче разрешения на создание ИЗУ уполномоченным органом составляет тридцать дней (п. 3 ст. 5 Закона N 246-ФЗ).

Заключение договора о создании ИЗУ

Договор о создании ИЗУ является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон по договору о создании ИЗУ применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в договоре о создании ИЗУ, если иное не вытекает из Закона N 246-ФЗ.
Согласно п. 3 ст. 7 Закона N 246-ФЗ договор заключается с победителем открытого аукциона на право заключить договор о создании ИЗУ, за исключением следующих случаев:
1) договор заключается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с лицом, определенным указом или распоряжением Президента РФ либо распоряжением Правительства РФ;
2) договор заключается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с лицом, осуществляющим создание морского порта или расширение территории морского порта на основании предусматривающего создание искусственного земельного участка решения Правительства РФ о создании морского порта или расширении территории морского порта;
3) договор заключается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с собственником или арендатором земельного участка, который расположен в границах территории морского порта или в речном порту и будет иметь общую границу с ИЗУ, при условии, что на ИЗУ планируется размещение объекта капитального строительства, технологически связанного с объектом капитального строительства, размещенным на земельном участке в границах территории морского порта или в речном порту, либо планируется размещение объекта капитального строительства, предназначенного для осуществления деятельности в речном или морском порту, одновременно на земельном участке в границах территории морского порта или в речном порту и ИЗУ;
4) договор заключается с участником аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене предмета аукциона (цене права на заключение договора) в случае, если победитель аукциона уклонился от заключения договора;
5) договор заключается с единственным участником аукциона в случае, если аукцион признан несостоявшимся, когда на участие в аукционе подана одна заявка и заявитель признан участником аукциона либо в аукционе участвовали менее двух участников.
Порядок организации и проведения открытого аукциона на право заключить договор о создании ИЗУ предусмотрен в ст. 8 Закона N 246-ФЗ.
В соответствии с п. 4 ст. 7 Закона N 246-ФЗ договор о создании ИЗУ заключается:
1) федеральным или региональным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления, являющимися инициаторами создания ИЗУ, за исключением случаев:
- когда договор заключается без проведения аукциона уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с лицом, определенным указом или распоряжением Президента РФ либо распоряжением Правительства РФ;
- когда договор заключается без проведения аукциона уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с лицом, осуществляющим создание морского порта или расширение территории морского порта на основании предусматривающего создание ИЗУ решения Правительства РФ о создании морского порта или расширении территории морского порта;
- предусмотренных двумя нижеуказанными пунктами;
2) уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в случае создания искусственного земельного участка на водном объекте в акватории морского и речного порта;
3) уполномоченным органом субъекта РФ в случаях, если инициатором создания искусственного земельного участка является физическое или юридическое лицо, за исключением случаев, предусмотренных двумя вышеуказанными пунктами.
Существенные условия договора о создании ИЗУ перечислены в п. п. 6 и 7 ст. 7 Закона N 246-ФЗ.

Проведение работ, необходимых для создания ИЗУ

В соответствии с п. 1 ст. 6 Закона N 246-ФЗ к работам, необходимым для создания ИЗУ, относятся:
1. Подготовка документации по планировке территории в планируемых границах ИЗУ.
Подготовка документации по планировке территории осуществляется до создания ИЗУ в целях установления характеристик ее планируемого развития в планируемых границах ИЗУ.
Утверждение документации по планировке территории, подготовленной лицом, с которым заключен договор, осуществляется (п. 4.1 ст. 9 Закона N 246-ФЗ):
1) федеральными органами исполнительной власти, являющимися инициаторами создания ИЗУ, либо уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в случае создания ИЗУ на водном объекте в акватории морского и речного порта;
2) органом государственной власти субъекта РФ в случае, если данный орган является инициатором создания ИЗУ, либо в случае, если инициатором создания ИЗУ является физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, или юридическое лицо;
3) органом местного самоуправления, являющимся инициатором создания ИЗУ.
Утверждение документации по планировке территории осуществляется в течение тридцати календарных дней со дня приема заявления и документации по планировке территории.
После ввода искусственного земельного участка в эксплуатацию внесение иных изменений в документацию по планировке территории осуществляется в порядке, установленном ГрК РФ.
2. Выполнение инженерных изысканий для подготовки проектной документации для создания ИЗУ.
3. Подготовка проектной документации для создания ИЗУ (далее - проектная документация).
Подготовка проектной документации ИЗУ осуществляется на основании результатов инженерных изысканий, выполненных в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, и с учетом характеристик планируемого развития территории, содержащихся в документации по планировке территории в планируемых границах ИЗУ.
ГПЗУ для подготовки проектной документации ИЗУ не требуется (п. 1 ст. 10 Закона N 246-ФЗ).
Проектная документация ИЗУ подлежит государственной экспертизе, проводимой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, и государственной экологической экспертизе, проводимой в соответствии с Федеральным законом от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (п. 4 ст. 10 Закона N 246-ФЗ).
В случае если разрешением на создание ИЗУ либо решением о создании морского порта или расширении территории морского порта предусмотрено также строительство одного или нескольких объектов капитального строительства (далее - ОКС) на таком ИЗУ, подготовка проектной документации искусственного земельного участка и таких ОКС осуществляется одновременно. При этом в случае, если создание ИЗУ и строительство на нем ОКС будут осуществляться одним лицом, такое лицо может подготовить на них одну проектную документацию (п. 5 ст. 10 Закона N 246-ФЗ).
В случае подготовки отдельной проектной документации ОКС, размещаемого на ИЗУ, выполнение инженерных изысканий для подготовки такой проектной документации не требуется. Подготовка такой проектной документации осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности с учетом конструктивных и объемно-планировочных решений, содержащихся в проектной документации ИЗУ (п. 6 ст. 10 Закона N 246-ФЗ).
4. Проведение работ по созданию ИЗУ (намыв, отсыпка грунта или проведение работ с использованием иных технологий).
Для проведения работ по созданию ИЗУ требуется получение отдельного разрешения в порядке, установленном ГрК РФ с учетом особенностей, предусмотренных ст. 11 Закона N 246-ФЗ.
Разрешение на проведение работ по созданию ИЗУ выдается (п. 2 ст. 11 Закона N 246-ФЗ):
1) уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в случае создания ИЗУ на водном объекте в акватории морского или речного порта, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, в случае создания ИЗУ на основании решения о создании морского порта или расширении территории морского порта <1>, а также в случае создания ИЗУ на территориях двух и более субъектов РФ <2>;
2) органом исполнительной власти субъекта РФ в случае создания ИЗУ на территориях двух и более муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов);
3) органом местного самоуправления муниципального района в случае создания ИЗУ на территориях двух и более поселений, на межселенной территории в границах муниципального района, а также на территориях сельских поселений в границах муниципального района, если иное не установлено законом субъекта РФ;
4) органами местного самоуправления городского округа, поселения в иных случаях.
--------------------------------
<1> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25.07.2012 N 769 "Об определении уполномоченных федеральных органов исполнительной власти на выдачу разрешений на проведение работ по созданию искусственного земельного участка" таким органом является Федеральное агентство морского и речного транспорта.
<2> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25.07.2012 N 769 "Об определении уполномоченных федеральных органов исполнительной власти на выдачу разрешений на проведение работ по созданию искусственного земельного участка" таким органом является Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ.

Для выдачи разрешения на проведение работ по созданию ИЗУ лицо, с которым заключен государственный или муниципальный контракт на создание ИЗУ, либо лицо (лица), с которым заключен договор о создании ИЗУ, направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на проведение работ по созданию ИЗУ орган государственной власти или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на проведение работ по созданию ИЗУ. К указанному заявлению прилагаются следующие документы:
1) материалы, содержащиеся в проектной документации ИЗУ:
- пояснительная записка;
- проект организации проведения работ по созданию ИЗУ;
2) в случае невозможности получения таких документов в рамках межведомственного взаимодействия:
- разрешение на создание ИЗУ на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части либо решение о создании морского порта или расширении территории морского порта;
- договор о создании ИЗУ;
3) положительное заключение государственной экспертизы проектной документации ИЗУ, положительное заключение государственной экологической экспертизы этой проектной документации.
Рассмотрение заявления на выдачу разрешения на проведение работ по созданию ИЗУ осуществляется в течение десяти дней со дня получения заявления (п. 5 ст. 11 Закона N 246-ФЗ).
В случае если разрешением на создание ИЗУ либо решением о создании морского порта или расширении территории морского порта предусмотрено также строительство одного или нескольких ОКС на таком ИЗУ, одновременно выдаются разрешение на проведение работ по созданию ИЗУ и разрешение на строительство размещаемого на таком ИЗУ объекта капитального строительства (п. 6 ст. 11 Закона N 246-ФЗ).
Для выдачи разрешения на строительство ОКС на ИЗУ в указанном случае правоустанавливающие документы на земельный участок и ГПЗУ не требуются (п. 8 ст. 11 Закона N 246-ФЗ).

Получение разрешения на ввод ИЗУ в эксплуатацию

Разрешение на ввод ИЗУ в эксплуатацию выдается органом, выдавшим разрешение на проведение работ по созданию ИЗУ, в течение десяти дней со дня поступления соответствующего заявления (п. 3 ст. 12 Закона N 246-ФЗ).
К заявлению о выдаче разрешения на ввод ИЗУ в эксплуатацию прилагаются следующие документы:
1) разрешение на проведение работ по созданию ИЗУ либо разрешение на строительство ОКС в случае, если решение о создании ИЗУ принято или разрешение на строительство ИЗУ выдано до дня вступления в силу Закона N 246-ФЗ (02.08.2011);
2) акт приемки ИЗУ (в случае, если предоставление такого акта для выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию предусмотрено ГрК РФ) <1>;
3) документ, подтверждающий соответствие ИЗУ требованиям технических регламентов и подписанный лицом, осуществляющим его создание;
4) документ, подтверждающий соответствие параметров ИЗУ проектной документации и подписанный лицом, осуществляющим его создание;
5) заключение органа государственного строительного надзора о соответствии ИЗУ требованиям технических регламентов и проектной документации, заключение государственного экологического надзора.
--------------------------------
<1> В соответствии с пп. 4 п. 3 ст. 55 ГрК РФ акт приемки объекта капитального строительства требуется для выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию в случае осуществления строительства, реконструкции на основании договора строительного подряда.

В случае если разрешением на создание ИЗУ либо решением о создании морского порта или расширении территории морского порта предусмотрено также строительство одного или нескольких ОКС на таком ИЗУ, осуществляется одновременно выдача разрешения на ввод ИЗУ в эксплуатацию и размещенного на нем ОКС (п. 5 ст. 12 Закона N 246-ФЗ).
Для выдачи разрешения на ввод ОКС в эксплуатацию в указанном случае правоустанавливающие документы на земельный участок и ГПЗУ не требуются (п. 5.1 ст. 12 Закона N 246-ФЗ).
Разрешение на ввод ИЗУ в эксплуатацию одновременно является:
1) переводом земель водного фонда или земель иных категорий, занятых водным объектом, в земли категории, указанной в разрешении на создание ИЗУ на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части (пп. 1 п. 1 ст. 14 Закона N 246-ФЗ).
При этом в случае создания ИЗУ на водном объекте, расположенном на землях, не относящихся к землям водного фонда, такой ИЗУ со дня ввода в эксплуатацию относится к землям той же категории, что и ИЗУ, на котором располагались водный объект или его часть, если в разрешении на создание ИЗУ не предусмотрено его отнесение к землям иной категории (п. 4 ст. 14 Закона N 246-ФЗ).
Принятие решений о переводе земель водного фонда в земли иных категорий и об установлении и (или) изменении вида, видов разрешенного использования ИЗУ не требуется (п. 2 ст. 14 Закона N 246-ФЗ);
2) установлением и (или) изменением предусмотренных документацией по планировке территории ИЗУ вида, видов разрешенного использования ИЗУ (пп. 2 п. 1 ст. 14 Закона N 246-ФЗ);
3) основанием для внесения изменений в Генеральный план поселения, Генеральный план городского округа, генеральные планы городов федерального значения, схемы территориального планирования муниципальных районов в части изменения границ населенных пунктов (в случае, если в соответствии с разрешением на создание ИЗУ предусмотрено его отнесение к землям населенных пунктов) (п. 3 ст. 14 Закона N 246-ФЗ).
В этом случае не требуется:
- проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральные планы;
- принятие решений о включении искусственных земельных участков в границы населенных пунктов до утверждения генеральных планов, схем территориального планирования.
Изменение категории, установление и (или) изменение вида, видов разрешенного использования ИЗУ осуществляются в соответствии с земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

3.5. Особенности девелоперской деятельности в рамках
инвестиционных договоров с публичным субъектом

Заключение инвестиционных договоров между частным и публичным субъектами уже давно стало одним из наиболее распространенных способов привлечения инвестиций с вовлечением в оборот государственного имущества.
Наиболее популярными договорными схемами привлечения инвестора являются:
1. Заключение договора аренды на инвестиционных условиях.
В этом случае договор аренды представляет собой смешанный договор, поскольку помимо обычных обязательств по аренде инвестор получает в качестве разрешенного использования право на строительство или реконструкцию объекта и за ним закрепляется ряд обязанностей (взносы на инфраструктуру и т.п.).
2. Заключение двух самостоятельных договоров одновременно (договор аренды для целей строительства и инвестиционный договор).
Особенностью такой схемы является фактическое разделение в самостоятельные правовые конструкции отношений по аренде и собственно инвестиционных обязательств, исполнение которых порождает право инвестора на распределение прав на созданный в результате реконструкции объект.
Необходимо отметить, что Законом РФ от 23.06.2014 N 171-ФЗ был установлен запрет на установление в договоре аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, требований к выполнению каких-либо работ или оказанию услуг, влекущих за собой дополнительные расходы арендатора, не связанные с предметом этого договора, если иное не установлено федеральным законом (п. 14 ст. 39.8 ЗК РФ).
Полагаем, что данной нормой федеральный законодатель дал понять, что всяческие платежи на развитие инфраструктуры, обязанности застройщика возвести школу или детский сад неподалеку от возводимого многоквартирного дома и другие условия договоров, дополнительно обязывающие застройщиков, не могут включаться в договор аренды (не связаны с предметом аренды). Однако в ряде регионов РФ органы исполнительной власти трактуют этот пункт весьма произвольно и считают, что инвестиционные отчисления - это лишь элемент "иного договора", который делает аренду на инвестиционных условиях смешанным договором, который, в свою очередь, не подпадает под регулирование ЗК РФ. Полагаем, что такой подход прямо противоречит императивному запрету ЗК РФ, а для инвестиционных отчислений может быть найдено место только в заключаемом одновременно с арендой участка инвестиционном договоре.

Правовая природа инвестиционного договора
и инвестиционных отчислений

Строительство на государственных землях, как правило, сопряжено для инвесторов с необходимостью несения дополнительных расходов, не связанных именно с выполнением строительных работ, а связанных с возложением на инвестора обязанности по так называемым вопросам инвестиционных отчислений.
В силу сложной экономической ситуации приходится констатировать, что общий объем таких инвестиционных отчислений с каждым годом возрастает, и государство последовательно возлагает расходы на инфраструктуру, социальную обеспеченность и т.п. на инвестора.
При этом такого рода инвестиционные отчисления бывают как в натуральной форме (например, выполнение работ по ремонту/строительству детского сада), так и в прямом денежном выражении. Следует признать, что какого-либо внятного единого для всех субъектов РФ регулирования порядка расчета объемов таких отчислений нет, и субъекты РФ проявляют здесь всю свою изобретательность <1>.
--------------------------------
<1> Например, Закон Санкт-Петербурга от 17.06.2004 N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции".

Судебная практика по-разному оценивает правовую природу таких "инвестиционных отчислений". Как правило, суды, видимо, руководствуясь прежде всего необходимостью защитить бюджеты различных уровней от возможного взыскания, делают вывод о том, что такие отчисления являются "платежами в общеполезных целях", не порождают каких-либо дополнительных обязательств публичного субъекта и во всех случаях не подлежат возврату инвестору (например, позиция ВАС РФ по делу N А32-24023/2011 <1>). Однако в ряде случаев судом все же осуществлялось взыскание таких инвестиционных отчислений в качестве неосновательного обогащения (например, дело N А32-45562/2009-32/843 <2>), однако это стало результатом вывода о незаключенности инвестиционного договора.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 05.02.2013 N 12444/12.
<2> Определение ВАС РФ от 14.10.2010 N ВАС-13352/10.

Вопросы "инвестирования" урегулированы Законом РФ от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (далее - Закон N 39-ФЗ). К сожалению, данный Закон написан больше как декларация, а не как регулирующий правоотношения нормативный акт. В результате указанные в нем гарантии воспринимаются судебной практикой и разъяснениями высших судов как декларативные нормы, не имеющие судебной защиты.
Пункт 4 Постановления Пленума ВАС РФ N 54 от 11.07.2011 "О некоторых вопросах разрешения споров, возникающих из договоров по поводу недвижимости, которая будет создана или приобретена в будущем" (далее - Постановление Пленума N 54) указал, что при оценке отношений сторон по инвестиционным договорам следует устанавливать правовую природу отношений сторон, исходя из поименованных в ГК РФ видов договоров (купля-продажа, подряд, простое товарищество и т.п.).
В соответствии с п. 4 Постановления N 54 договоры, связанные с инвестиционной деятельностью в сфере финансирования строительства и реконструкции, должны квалифицироваться судом как "договоры купли-продажи будущей вещи", если не установлено иное.
Наибольший переполох создало разъяснение ВАС РФ, данное в п. 6 Постановления N 54: в случае, если собственник либо иной титульный владелец земельного участка предоставляет его для строительства здания или сооружения, а другая сторона обязуется осуществить строительство, то к их отношениям подлежат применению нормы о договоре строительного подряда (гл. 37 ГК РФ). При квалификации отношений сторон как строительного подряда в соответствии со ст. 219 ГК РФ право собственности на построенный объект недвижимости возникает у собственника земельного участка, на котором он возведен, с момента регистрации его права в ЕГРП. В свою очередь, сторона, осуществившая строительство, имеет право на оплату выполненных работ, а в случае уклонения от исполнения этой обязанности застройщиком - также право требовать возмещения убытков, выплаты неустоек, и может воспользоваться правом удержания (ст. 712 ГК РФ).
Очевидно, буквальное применение этих разъяснений к аренде на инвестиционных условиях у государства привело бы к коллапсу.
Необходимо признать, что правоприменительная практика, и прежде всего практика регистрации прав Росреестра, проигнорировала позицию ВАС РФ, и по-прежнему завершивший надлежащим образом строительство и выполнивший инвестиционные условия инвестор может зарегистрировать свое право собственности как первичное право (ну а в случае привлечения дольщиков - зарегистрировать их право собственности).

Привлечение инвестиций в отношении находящихся
в собственности РФ объектов недвижимого имущества
и земельных участков

С учетом разграничения собственности, предусмотренного Постановлением ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1 <1> и ст. 3.1 Закона РФ от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Правительство РФ обладает полномочиями по определению порядка привлечения инвестиций в отношении федеральных объектов недвижимости.
--------------------------------
<1> Постановление ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

В рамках реализации своих полномочий Правительство РФ утвердило Постановление от 10.08.2007 N 505 "О порядке принятия федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества" (далее - Постановление N 505) <1>.
--------------------------------
<1> Во исполнение Постановления N 505 Минэкономразвития РФ был принят целый ряд приказов, регулирующих вопросы проведения отбора инвесторов, проведения торгов и аукционов, проведения оценки прав и т.п. (Приказы Минрегионразвития от 06.03.2008 N 60, N 61, N 62, N 63).

Пунктом 2 Постановления N 505 введено понятие "инвестиционный договор" - договор, устанавливающий права и обязанности лиц в связи с осуществлением ими деятельности по инвестированию внебюджетных средств для строительства, реконструкции, реставрации недвижимого имущества независимо от наименования договора (инвестиционный договор, договор об инвестировании, договор (контракт) на реализацию инвестиционного проекта, договор участия в долевом строительстве, договор простого товарищества (договор о совместной деятельности), договор на строительство, реконструкцию, реставрацию объекта недвижимого имущества и т.д.).
Как видно из определения, инвестиционный договор в понимании федерального законодателя - это договор практически любой правовой природы, опосредующий отношения "по инвестированию внебюджетных средств". В свою очередь, вопросы инвестирования и инвестиций отражены в Законе N 39-ФЗ.
В соответствии с п. 3 Постановления N 505 согласование заключения инвестиционного договора в отношении объектов, находящихся в федеральной собственности, относится исключительно к компетенции Федерального агентства по управлению федеральным имуществом за исключением предусмотренных п. 4 данного Постановления случаев, когда требуется предварительное решение Правительства РФ <1>, а именно:
- стоимость недвижимого имущества, определенная в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, превышает 150 млн рублей;
- стоимость недвижимого имущества, определенная в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, и суммарный объем капитальных вложений, необходимых для реализации инвестиционного проекта, в совокупности превышают 500 млн рублей.
--------------------------------
<1> Проект решения Правительства Российской Федерации вносится в Правительство Российской Федерации Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации (п. 5 Постановления N 505).

Планировалось, что инвестиционный договор с инвестором будет заключаться на основании обязательной рыночной оценки прав и по результатам аукциона.
Однако Постановлением Правительства РФ от 03.04.2008 N 234 "Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности" (далее - Постановление N 234) до 01.01.2021 <1> установлен запрет на согласование сделок, связанных с распоряжением земельными участками, находящимися в федеральной собственности, либо расположенными на них объектами, которые:
a) предоставлены федеральным государственным учреждениям, федеральным государственным унитарным предприятиям, Российской академии наук, отраслевым академиям наук и созданным такими академиями организациям либо не предоставлены гражданам или юридическим лицам;
b) расположены в границах населенных пунктов либо в пределах:
- 30 километров от границ населенных пунктов с численностью населения более 1 млн человек;
- 15 километров от границ населенных пунктов с численностью населения от 100 тыс. человек до 1 млн человек;
- 5 километров от границ населенных пунктов с численностью населения до 100 тыс. человек.
--------------------------------
<1> Установлен Постановлением Правительства РФ от 07.11.2015 N 1207.

При этом п. 4 Постановления N 234 установлены исключения из установленного моратория на распоряжение объектами недвижимости, расположенными в федеральной собственности, либо привлечение инвестиций:
a) предоставление земельных участков после вступления в силу Постановления N 234:
- по результатам состоявшихся до вступления в силу Постановления N 234 торгов по продаже земельных участков, находящихся в федеральной собственности, или продаже права на заключение договора аренды таких земельных участков либо аукционов на право заключения инвестиционного договора в отношении находящихся в федеральной собственности земельных участков и объектов недвижимого имущества, расположенных на таких земельных участках;
- в целях исполнения государственных контрактов на строительство объектов для обеспечения федеральных государственных нужд;
- для строительства объектов государственного или муниципального значения, указанных в ст. 49 ЗК РФ;
- в рамках исполнения договоров о развитии застроенной территории;
- взамен земельных участков, изымаемых для федеральных государственных нужд;
- в границах особой экономической зоны и на прилегающей к ней территории резидентам особой экономической зоны или управляющей компании, а также лицу, с которым уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти заключено соглашение о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры особой экономической зоны;
- для строительства объектов в соответствии с концессионными соглашениями;
- лицам, получившим лицензию на недропользование, или лицам, заключившим договор водопользования (в отношении которых вынесено решение о предоставлении водного объекта в пользование), в целях строительства объектов, необходимых для осуществления деятельности, предусмотренной указанными документами;
- по отдельным решениям Правительства Российской Федерации;
- для размещения объектов, необходимых для подготовки и проведения чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года;
- в границах соответствующих функциональных зон национальных парков в целях осуществления рекреационной деятельности, в том числе физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности;
- находящихся на территориях закрытых территориально-административных образований;
- в иных случаях, предусмотренных федеральными законами;
b) приватизация земельных участков в составе имущественного комплекса, включенного в программу приватизации федерального имущества;
c) продажа земельных участков в процессе реализации высвобождаемого военного имущества;
d) продажа, предоставление в аренду и совершение иных установленных федеральными законами действий по распоряжению земельными участками, на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся в собственности граждан и юридических лиц.
С учетом продленного моратория не стоит ожидать существенного вовлечения федеральных объектов в инвестиционный процесс. Возможности частных инвестиций в эту сферу по-прежнему ограниченны.

Привлечение инвестиций в отношении находящихся
в муниципальной собственности и собственности субъектов
РФ объектов недвижимого имущества и земельных участков

С учетом скудного федерального регулирования вопросов инвестирования субъекты РФ и муниципальные образования самостоятельно определяют порядок вовлечения принадлежащих им объектов недвижимости в инвестиционную деятельность.
Несомненно, вопросы предоставления земельных участков во многом урегулированы ЗК РФ, а вопросы предоставления объектов недвижимости решаются с учетом требований Закона РФ "О защите конкуренции", однако за пределами этих ограничений в законодательстве каждого субъекта РФ или муниципального образования существует свой нормативно-правовой акт, регулирующий прежде всего вопросы установления инвестиционных условий и целевого предоставления объектов.
В предыдущих разделах последовательно раскрывались особенности оформления разрешительной документации применительно к публичным землям, предоставленным на инвестиционных условиях. В частности, речь идет об ограничении целевого использования участка только ВРИ, указанным в договоре аренды (без права выбора иных основных ВРИ без согласия публичного собственника), различия в сроках аренды и сроках в разрешении на строительство и т.п.
Важное значение имеет вопрос о необходимости/обязательности протокола о выполнении инвестиционных условий, оформленного публичным и частным субъектом, для оформления прав инвестора на созданные объекты. Как правило, ранее в большинстве договоров аренды на инвестиционных условиях/инвестиционных договорах предусматривалось, что завершением инвестиционного проекта является не завершение строительства, а исключительно подписание публичным субъектом протокола о выполнении инвестиционных условий <1>. В настоящее время судебная практика полагает, что оформление протокола требуется исключительно в случае наличия указания на обязательность его оформления в самом договоре, а во всех остальных случаях он сам по себе не является необходимым для оформления прав инвестора документом <2>, и значение имеет только фактическое исполнение инвестиционных обязательств <3>.
--------------------------------
<1> Постановление АС Северо-Западного округа от 18.04.2011 по делу N А56-32862/2010.
<2> Постановление АС Северо-Западного округа от 02.10.2015 по делу N А56-583/2015.
<3> Постановление АС Северо-Западного округа от 29.01.2015 по делу N А56-2709/2014, Постановление АС Северо-Западного округа от 16.02.2015 по делу N А56-8170/2014.

Характеризуя вопросы инвестиционных договоров с публичными субъектами РФ, нельзя не упомянуть про особые права субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - на внесудебное расторжение ими инвестиционных договоров, заключенных до 01.01.2011, в одностороннем порядке (п. 3 и п. 4 ст. 18 Закона N 39-ФЗ) с компенсацией документально подтвержденных прямых затрат на исполнение обязательств по нему, на сумму которых начисляются проценты в порядке, установленном ст. 395 ГК РФ. Основанием для такого расторжения может быть существенное нарушение условий данного договора и (или) существенное изменение обстоятельств, из которых стороны данного договора исходили при его заключении.
Необходимо отметить, что формулировка п. 4 ст. 18 Закона N 39-ФЗ устанавливает значительное число ограничений для удовлетворения требования о компенсации прямых затрат инвестора, а именно:
- инвестиционный договор должен быть заключен до 01.01.2011, и обязательства по нему должны действовать на 14.12.2011 <1>;
- договор должен предусматривать привлечение внебюджетных источников финансирования и последующее распределение площади соответствующего объекта недвижимого имущества между сторонами данного договора;
- договор должен быть расторгнут досрочно, т.е. истечение срока действия инвестиционного договора не порождает права на компенсацию (за исключением случая, указанного в п. 5 ст. 18 Закона N 39-ФЗ: Правительство РФ вправе принять решение об определении размера убытков по обязательствам, вытекающим из договора, заключенного с федеральным органом исполнительной власти, федеральным государственным учреждением либо федеральным государственным унитарным предприятием и предусматривающего строительство, реконструкцию на земельном участке, находящемся в собственности РФ и расположенном в границах городов федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, при его расторжении по соглашению сторон).
--------------------------------
<1> См.: п. 4 ст. 7 Закона РФ от 12.12.2011 N 427-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В Москве утвержден порядок взаимодействия городских органов исполнительной власти при рассмотрении вопросов о возмещении затрат, понесенных инвесторами в рамках реализации инвестиционных проектов <1>. Данный порядок предусматривает возможность для инвестора в досудебном порядке получить компенсацию в случаях, когда Градостроительно-земельной комиссией города Москвы приняты решения:
- о расторжении в одностороннем порядке инвестиционных контрактов (договоров) в соответствии с требованиями ст. 18 Закона N 39-ФЗ;
- о расторжении инвестиционных контрактов (договоров) по соглашению сторон;
- об исполнении установленных инвестиционным контрактом (договором) обязательств по возмещению инвестору затрат <2>;
- о возмещении инвестору понесенных затрат в иных случаях.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Москвы от 27.08.2012 N 433-ПП "Об утверждении порядка взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при рассмотрении вопросов о возмещении затрат, понесенных инвесторами в рамках реализации инвестиционных проектов".
<2> Возможность принудительного исполнения этой обязанности подтверждается судебной практикой - например, Определение Президиума ВАС РФ N ВАС-14442/11 от 21.11.2011 по делу N А40-131539/10-154-823.

Такой порядок позволяет существенно снизить нагрузку на арбитражные суды, так как предоставляет возможность для инвестора компенсировать свои затраты без обращения в суд.

3.6. Некоторые судебные возможности защиты прав застройщика
при нарушениях, допущенных государственными органами

Несмотря на предпринимательский характер девелоперской деятельности, некоторые риски не могут быть целиком возложены на застройщика. Это связано прежде всего с тем, что застройщик во многом зависит от результатов деятельности государственных органов, так как с момента начала проектирования и строительства и вплоть до его завершения он постоянно согласовывает свои действия в рамках установленных нормативными актами процедур с различными государственными органами, а они склонны постоянно менять "правила игры". Результатом этого чаще всего является возникновение потерь разного рода у застройщика (невозможность реализации проекта полностью либо снижение его предельных параметров, затягивание сроков и т.п.). Например, незаконный отказ органа власти в выдаче разрешения на строительство на арендуемом им для целей строительства участке рассматривается в судебной практике как противоправное чинение властью препятствий в использовании земельного участка по целевому назначению. Так, в одном из дел Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ истцу удалось добиться от муниципалитета возмещения убытков, возникших из-за неправомерного отказа в выдаче разрешения на строительство, который привел к невозможности строительства <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 14.09.2016 по делу N 306-ЭС16-8194, N А12-30078/2014.

Следует признать, что с большим трудом, но начинает формироваться практика взыскания с государственных органов компенсаций за причиненные в результате их действий убытки (чаще все-таки реальный ущерб). Мы попробовали систематизировать некоторые наиболее актуальные кейсы ниже.

Возможность получения компенсации застройщиком
при выявлении невозможности строительства

Управленческая деятельность органов власти в некоторых случаях способна привести к невозможности для застройщиков начать или завершить начатое строительство. При таких обстоятельствах особо встает вопрос о праве застройщиков на получение компенсаций со стороны публичной власти.
Как показывает практика, зачастую расходы, связанные с выявившейся невозможностью строительства, суды рассматривают как предпринимательские риски застройщика: застройщик рискует, что его земельный участок окажется находящимся в зоне, исключающей строительство. Если у застройщика имеется хотя бы минимальная возможность каким-либо образом узнать об имеющихся ограничениях на проведение капитальных работ, то в таком случае им отказывают в удовлетворении требований о компенсации понесенных расходов и иных потерь. При этом стандарт осмотрительности при выявлении тех или иных ограничений для застройщиков-предпринимателей выше, чем у простых граждан.
Так, в одном из дел Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ возложила риск несения расходов в связи с запретом застройки на застройщика, а не на публичное образование - арендодателя <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 03.12.2014 по делу N 310-ЭС14-5775, N А68-3819/2013.

Между обществом и муниципалитетом в марте 2009 года был заключен договор аренды земельного участка из земель категории "земли населенных пунктов"; обществу было выдано разрешение на строительство. Впоследствии Росохранкультурой были выявлены нарушения в действиях муниципального образования в части утверждения проекта границ земельного участка и установления вида разрешенного использования земельного участка - комплексное освоение в целях жилищного строительства. Как выяснилось, земельный участок был расположен в охранной зоне особо ценного объекта культурного наследия.
В связи с этим администрация муниципалитета отозвала разрешение на строительство.
Суды сочли, что о нахождении участка в данной зоне муниципалитету и арендатору должно было стать известно после заключения договора аренды из опубликованного в декабре 2009 года Генерального плана.
Поскольку общество-арендатор приступило к освоению участка и понесло расходы, а в результате вышеуказанных действий администрации было лишено возможности для дальнейшего освоения земельного участка, оно обратилось к муниципальному образованию с иском о возмещении убытков.
Суды указали, что поскольку имела место невозможность использования земельного участка в соответствии с целями, предусмотренными договором аренды в спорный период, постольку муниципальное образование передало земельный участок, непригодный к использованию по назначению, то есть не исполнило своей обязанности по передаче имущества, соответствующего условиям договора аренды.
Однако требования о возмещении убытков были удовлетворены лишь частично. В пользу истца было присуждено возмещение убытков, возникших до декабря 2009 года, выразившихся в расходах:
1) на инженерно-геологические изыскания;
2) по выдаче разнообразных технических условий и их согласований;
3) на инженерно-топографическую съемку участка.
Однако в части убытков, возникших после декабря 2009 года, обществу было отказано, поскольку общество должно было знать о недопустимости строительства в границах охранной зоны после декабря 2009 года.
В другом деле обществу-арендатору также было отказано в возмещении убытков при следующих обстоятельствах <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 13.04.2011 по делу N А26-89/2010.

Общество арендовало земельный участок для целей строительства магазина; местная администрация выдала разрешение на строительство. Позднее местная ресурсоснабжающая организация направила обществу-арендатору письмо, в котором указала, что по территории участка проходит охранная зона инженерных сетей, что исключает на нем строительство.
Общество обратилось к муниципальному образованию с требованием о возмещении убытков, однако ему было отказано: суд не усмотрел неправомерности в действиях муниципалитета.
Однако в некоторых случаях застройщикам все же удается получить компенсацию.
Так, Омский областной суд удовлетворил требования о возмещении убытков, выразившихся в расходах на строительство жилого дома. Основаниями для удовлетворения выступили те обстоятельства, что муниципалитет предоставил в аренду земельный участок для ИЖС, а затем выдал разрешение на строительство жилого дома, хотя участок был расположен в санитарно-защитной зоне, исключающей индивидуальное жилищное строительство, о которой было известно муниципалитету <1>.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение Омского областного суда от 10.06.2015 по делу N 33-3695/15.

Фактическое изъятие земельного участка

Иногда органы власти прибегают к экстраординарным решениям во имя достижения каких-то общеполезных целей и вторгаются в частные дела. Так, нередкими являются случаи, когда публичные образования в противоречии с жестко регламентированной процедурой изъятия земельных участков для публичных нужд прибегают к т.н. фактическому изъятию, например размещают на земельном участке частного лица инфраструктурные объекты общественного назначения.
В таких случаях возможны два способа защиты нарушенных прав: требовать освобождения захваченного земельного участка или требовать возмещения убытков вследствие фактического изъятия земельного участка.
Так, Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ рассматривалось следующее дело <1>.
--------------------------------
<1> Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25.03.2014 по делу N 82-КГ13-5.

Местная администрация без выполнения процедур изъятия участков для публичных нужд проложила водоотводный канал по земельному участку истцов, что послужило основанием для обращения в суд с требованием о выплате компенсации за изъятый земельный участок. При рассмотрении кассационной жалобы коллегия указала, что нарушение процедуры изъятия земельного участка не означает, что такого изъятия произведено не было, в связи с чем истцы имеют право на компенсацию за фактическое изъятие у них земельных участков для публичных нужд в размере их рыночной стоимости.
В подобных делах примечательно то, что формально право собственности у истца осталось, однако он получил выплату в таком размере, как будто его лишили самого права.
Аналогичное дело рассматривалось также и Арбитражным судом Северо-Западного округа, в котором кассационная инстанция пришла к тем же выводам <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 23.01.2014 по делу N А56-72656/2011.

Любопытным является и то, что при фактическом изъятии земельных участков для публичных нужд суды не признают возможности принудительного освобождения участка, указывая, что такое требование при определенных обстоятельствах может являться злоупотреблением правом <1>, однако во всяком случае собственник вправе рассчитывать на компенсацию за фактическое изъятие у него участка или его части <2>.
--------------------------------
<1> Например, когда у частного лица были предварительные договоренности с властью или когда освобождение земельного участка приведет к разрушительным последствиям как минимум для местного населения и при этом сам истец не имеет существенного интереса в использовании фактически изъятого участка или его части.
<2> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 19.11.2012 по делу N А61-2013/2010.

Внесение арендной платы в период невозможности
использования арендованного имущества

На практике арендатор может столкнуться с ситуацией, когда договор аренды был заключен, имущество было передано, однако в силу не зависящих от арендатора обстоятельств использование имущества (в т.ч. застройка арендованного для целей строительства участка) оказывается невозможным.
Такими обстоятельствами могут выступать неправомерные действия арендодателей, природные и антропогенные события и неправомерные действия иных лиц, включая действия органов власти (например, при незаконном отказе в выдаче разрешения на строительство).
В описанных случаях арендатор не получает то, за что он обязался вносить арендные платежи, т.е. арендованное имущество вынужденно простаивает, не принося арендатору какой-либо пользы. При этом такой простой не зависит от самого арендатора, а вызван некими внешними по отношению к нему факторами.
Тем не менее арендодатели в подобных ситуациях все же пытаются взыскивать арендную плату за период, когда пользование имуществом для арендатора было невозможно.
Как показывает практика судебных коллегий Верховного Суда РФ, подобные требования арендодателей не подлежат удовлетворению. Рассмотрим, как подобные споры разрешаются сначала на примере незаконного отказа в выдаче разрешения на строительство, а затем на примере препятствования арендатору в пользовании арендованным имуществом иным лицом.
А. Незаконный отказ в выдаче разрешения на строительство.
Рассматривая одно из дел по взысканию платы по договору аренды муниципального земельного участка для целей ИЖС, Гражданская коллегия Верховного Суда РФ пришла к следующим выводам <1>.
--------------------------------
<1> Определение Гражданской коллегии Верховного Суда РФ от 22.11.2016 по делу N 89-КГ16-7.

Договор аренды носит взаимный характер, следовательно, невозможность пользования арендованным имуществом по обстоятельствам, которые не зависят от арендатора, освобождают последнего от обязанности по внесению арендной платы.
Как следует из материалов дела, арендодатель (муниципальное образование) незаконно отказал в выдаче разрешения на строительство, что привело к невозможности использования арендованного участка по установленной договором цели - для ИЖС.
В соответствии с п. 1 ст. 611 ГК РФ арендодатель обязан предоставить арендатору имущество в состоянии, соответствующем условиям договора аренды и назначению имущества. В силу п. п. 1 и 3 ст. 614 ГК РФ арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату), однако арендатор вправе потребовать соответственного уменьшения платы, если в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, условия пользования, предусмотренные договором аренды, или состояние имущества существенно ухудшились.
Данная категория дел примечательна тем, что в качестве арендодателя и субъекта, компетентного выдавать разрешения на строительство, выступает одно лицо. В связи с этим суды могут использовать сразу два аргумента против арендодателя: довод о том, что арендодатель (публичное образование) не совершил действий, необходимых для пользования (застройки) арендатором участка (не выдал разрешение), а также аргумент, что имеет место незаконное вмешательство органов власти в форме бездействия в арендные отношения.
Таким образом, в данном деле Верховный Суд пришел к выводу, что незаконный отказ в выдаче разрешения на строительство лишает арендодателя возможности требовать арендной платы за пользование земельным участком, арендованным для целей строительства. Представляется, что все внесенные арендатором в период простоя платежи следует рассматривать как неосновательное обогащение арендодателя, а потому внесенные суммы подлежат возврату.
Б. Неправомерное препятствование иным лицом арендатору в пользовании имуществом.
На рассмотрении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ находилось следующее дело <1>.
--------------------------------
<1> Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 29.01.2015 по делу N 302-ЭС14-735, N А19-1917/2013.

Общество "В" и общество "П" осуществляли сдачу в аренду площадей в торговом центре. При этом вход посетителей в торговые площади общества "В" был возможен только через помещения общества "П".
Общество "П" установило перекрытия на входных дверях, неправомерно исключив, таким образом, возможность использования принадлежащих обществу "В" торговых помещений арендаторами последнего.
Как указала коллегия, вследствие противоправных действий общества "П" арендаторы помещений общества "В" не должны вносить арендную плату, поскольку они не имели возможности использовать имущество по обстоятельствам, за которые они не отвечают: такая невозможность была вызвана неправомерными действиями иного лица - общества "П".
Как указывает Судебная коллегия, обязанностями арендодателя выступают, во-первых, предоставление имущества во владение или пользование арендатору, а во-вторых (после передачи), обеспечение возможности для него пользования вещью в соответствии с ее назначением (ст. ст. 606 и 611 ГК РФ).
В силу п. 2 ст. 328 ГК РФ в случае непредоставления обязанной стороной предусмотренного договором исполнения обязательства сторона, на которой лежит встречное исполнение, вправе приостановить исполнение своего обязательства.
Коллегия пришла к выводу, что в момент невозможности использования арендованного имущества по независящим от арендатора обстоятельствам арендодатель не осуществляет какого-либо предоставления, соответственно, он не имеет права на получение арендной платы.
Подводя итог, можно сказать, что если невозможность использования арендованного имущества вызвана самим арендодателем, а равно если такая невозможность вызвана внешними обстоятельствами (природные явления, катастрофы, вмешательство иных лиц), то арендодатель не имеет права на получение арендной платы за такой период - период простоя арендатора.
Как показывает практика, зачастую стороны не согласуют автоматическое продление аренды на срок, равный периоду, когда арендатор не имел возможности использовать арендованное имущество. Представляется, что включение в договоры аренды такого условия (особенно для договоров аренды земельных участков для целей строительства) необходимо.
Так, можно представить ситуацию, при которой застройщик обязывается завершить строительство в течение года с момента получения земельного участка в аренду под угрозой значительных штрафных санкций, однако уполномоченный орган длительное время (например, полгода) неправомерно отказывается выдать ему разрешение на строительство. В данном случае в целях придания отношениям ясности и предотвращения возможных споров рекомендуется исходно оговаривать соответствующий перенос сроков строительства <1>.
--------------------------------
<1> Такой перенос может быть автоматическим, осуществляться по заявлению одной из сторон или же может быть осуществлен по соглашению, заключение которого обязательно.

Споры относительно обременительных, но законных условий
договоров, заключение которых для публичного образования
обязательно

Органы власти субъектов и муниципальных образований в целях обеспечения реализации полномочий по предоставлению земельных участков утверждают формы договоров аренды, купли-продажи и др., называя их типовыми.
Однако зачастую предложенные в таких формах условия могут быть излишне обременительны, невыгодны для частного лица, желающего получить участок, например, в собственность или в аренду, что вызывает споры между частным лицом и публичным субъектом по поводу договорных условий.
Зачастую суды встают на сторону публичных образований, указывая, что сформулированные органами публичного образования условия являются типовыми, следовательно, заключение договора на условиях иных, чем указано в форме, невозможно. Для заключения договоров на иных условиях требуется внесение изменений в соответствующие формы.
Другим правовым аргументом выступает то, что суд не вправе определять хозяйственную целесообразность спорных условий, но может лишь исключить те спорные условия, которые противоречат императивным нормам закона. Разрешение споров по согласованию условий, которые таким нормам не противоречат, но которые невыгодны той или иной стороне, не относится к компетенции суда.
Между тем подобная аргументация судов не соответствует закону.
Во-первых, необходимо иметь в виду, что ни субъект, ни муниципальное образование не могут издавать типовые формы договоров. Типовые формы договоров - это нормативно-правовые акты, которые содержат нормы гражданского права, а согласно п. "о" ст. 71 Конституции РФ, п. 1 ст. 3 ГК РФ акты, содержащие нормы гражданского права, могут приниматься только на федеральном уровне. Кроме того, в силу п. 4 ст. 426 ГК РФ типовые договоры могут издаваться только в случаях, предусмотренных законом и только федеральным правительством и уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти.
Таким образом, подобные "типовые" формы договоров, изданные субъектами и муниципалитетами, следует рассматривать лишь как внутриадминистративное указание соответствующих публичных образований своим органам, т.е. самому себе. Такие формы необязательны для частных лиц - они могут с ними не соглашаться и вступать в переговоры по отдельным условиям.
Во-вторых, если публичное образование, получив протокол разногласий по условиям договора, отклоняет его (а равно не дает никакого ответа), то частное лицо вправе передать разногласия, возникшие при заключении договора, на рассмотрение суда (абз. 2 п. 2 ст. 445 ГК).
Как неоднократно указывали суды различных инстанций <1>, механизм судебного разрешения преддоговорного спора (абз. 2 п. 2 ст. 445 ГК РФ) состоит в том, что суд не только оценивает спорные условия на предмет их несоответствия императивным нормам закона, но осуществляет их оценку на предмет соблюдения баланса интересов сторон, хотя бы такие условия и соответствовали закону.
--------------------------------
<1> Определение ВС РФ от 08.08.2016 по делу N 309-ЭС16-7162, N А60-37667/2014; Определение ВС РФ от 05.05.2016 по делу N 305-ЭС15-19695, N А40-214066/2014; Постановление АС Северо-Кавказского округа от 16.08.2016 по делу N А32-11642/2015; Постановление ФАС Поволжского округа от 10.09.2012 по делу N А72-5193/2011; Постановление ФАС Поволжского округа от 26.03.2012 по делу N А12-8549/2011.

При ином подходе следовало бы признать за лицом, обязанным к заключению договора, право свободно злоупотреблять переговорной позицией путем предложения хотя и формально законных, но невыгодных условий. Подобный подход означал бы возможность обхода правил об обязательном заключении договоров.
Таким образом, в случае несогласия частного лица с условиями, которые ему предлагает публичное образование, такое лицо вправе обратиться в компетентный суд, который в ходе рассмотрения преддоговорного спора должен утвердить договор в компромиссной для сторон редакции. Суд должен адаптировать договор таким образом, чтобы его условия отвечали принципу соблюдения баланса интересов, были адекватны, учитывали обычно предъявляемые в обороте требования к лицам, находящимся в схожей хозяйственной ситуации.

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ И ПРОЕКТОВ ГЧП

4.1. Концессионные соглашения и соглашения
о государственно-частном партнерстве: основные
характеристики

Несмотря на то что государственно-частное партнерство (далее - ГЧП) сейчас очень популярно и регионы говорят об активном развитии данного института, на практике его часто путают с иными формами взаимодействия государства и инвестора <1>. Связано это прежде всего с неправильным пониманием, что такое ГЧП.
--------------------------------
<1> Например, заключение государственных, муниципальных контрактов на проектирование и строительство, контрактов жизненного цикла, специальных инвестиционных контрактов по Федеральному закону от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", заключение договоров аренды с инвестиционными обязательствами, создание юридических лиц с публичным участием, проч.

На федеральном уровне предусмотрены следующие формы ГЧП:
- концессионное соглашение <1>;
- соглашение о ГЧП (далее - СГЧП) <2>.
--------------------------------
<1> Основное регулирование содержится в Федеральном законе от 21.07.2005 N 115-ФЗ (в ред. от 31.12.2017) "О концессионных соглашениях" (далее - Закон N 115-ФЗ).
<2> Основное регулирование содержится в Федеральном законе от 13.07.2015 N 224-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 224-ФЗ).

Концессионные соглашения и СГЧП - это гражданско-правовые договоры, заключаемые между публично-правовым образованием (РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием) и частным инвестором на длительный срок.
Предмет таких соглашений - создание частным инвестором объекта соглашения (объекта инфраструктуры, например, автомобильной дороги, транспортного объекта, объекта здравоохранения, образования, спорта), эксплуатация и (или) техническое обслуживание данного объекта в течение срока, установленного соглашением.
В качестве объекта соглашения выступает недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением <1>. Исчерпывающий перечень возможных объектов соглашения определен соответственно в ст. 4 Закона N 115-ФЗ и ст. 7 Закона N 224-ФЗ (подробнее см. п. 3 настоящего раздела).
--------------------------------
<1> Таким образом, в настоящее время недвижимое имущество является обязательным элементом объекта соглашения о ГЧП или концессионного соглашения.

Заключение концессионных соглашений и СГЧП по общему правилу осуществляется <1>:
- путем проведения торгов в форме конкурса (инициатор - государственный орган или уполномоченное им лицо);
- в рамках процедуры частной инициативы (инициатор - частное лицо).
--------------------------------
<1> Есть и иные способы заключения соглашений, на практике они встречаются нечасто, например заключение концессионного соглашения на основании решения Правительства РФ (п. 1 ст. 37 Закона N 115-ФЗ), примеры - распоряжение Правительства РФ от 29.08.2014 N 1662-р "О заключении концессионного соглашения в отношении объектов, предназначенных для взимания платы, используемых в целях обеспечения функционирования системы взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн", распоряжение Правительства РФ от 30.08.2017 N 1859-р "О заключении концессионного соглашения в отношении Центра микрохирургии глаза в Екатеринбурге".

В рамках частной инициативы инвестор подает предложение, включающее в себя среди прочих документов проект соглашения. Указанное предложение размещается на сайте торгов для приема заявок от иных интересантов. В случае отсутствия иных заинтересованных в проекте лиц соглашение заключается с инициатором без проведения конкурса. В случае поступления заявок от третьих лиц проводится конкурс по общим правилам.
Необходимые для реализации проекта земельные участки передаются частному инвестору отдельно, во исполнение заключенных концессионных соглашений, СГЧП. Как правило, речь идет о договоре аренды, заключаемом без торгов (пп. 23 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).
По общему правилу финансирование соглашений осуществляется частным лицом; инвестиции окупаются за счет поступлений от оказания услуг с использованием объекта инфраструктуры. Однако и Законом N 115-ФЗ, и Законом N 224-ФЗ предусмотрена возможность финансового участия публичной стороны в расходах частного инвестора на инвестиционной и эксплуатационной стадиях реализации проекта.
Концессионные соглашения имеют длительную практику реализации <1>, сложившуюся судебную практику по многим спорным вопросам. Наибольшее количество концессионных проектов осуществляется на муниципальном уровне, однако наибольший объем инвестиций вложен в рамках проектов регионального уровня <2>.
--------------------------------
<1> Одними из первых являются концессионное соглашение о финансировании, строительстве и эксплуатации на платной основе "Нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 "Беларусь" Москва - Минск" и концессионное соглашение о финансировании, строительстве и эксплуатации на платной основе "Скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург на участке 15-й км - 58-й км", заключенные в 2009 году.
<2> Исследование "Государственно-частное партнерство в России 2016 - 2017: текущее состояние и тренды, рейтинг регионов" / Ассоциация "Центр развития ГЧП". М.: Ассоциация "Центр развития ГЧП", 2016. С. 3.

Закон N 224-ФЗ вступил в силу с 1 января 2016 года, практика реализации СГЧП в настоящее время отсутствует; проекты находятся в стадии проработки. До появления указанного Закона в большинстве субъектов России были приняты собственные законы о ГЧП, регулирующие порядок заключения инвестиционных соглашений <1>. Согласно п. 2 ст. 47 Закона N 224-ФЗ положения региональных актов сохраняют свою силу в отношении только тех соглашений, которые были заключены до вступления в силу федерального закона.
--------------------------------
<1> Например, Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах", Закон Томской области от 17.12.2012 N 234-ОЗ "О государственно-частном партнерстве в Томской области".

Наиболее известные проекты, реализуемые по региональному законодательству о ГЧП, - это создание и эксплуатация автомобильной дороги "Западный скоростной диаметр" <1>, создание, реконструкция и эксплуатация объектов, входящих в состав имущества аэропорта Пулково <2>, создание и эксплуатация образовательных объектов в Пушкинском районе Санкт-Петербурга <3>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 01.02.2011 N 106 "О заключении соглашения о создании и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства автомобильной дороги "Западный скоростной диаметр".
<2> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.04.2008 N 393 "О заключении соглашения о создании, реконструкции и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства объектов, входящих в состав имущества аэропорта Пулково".
<3> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 01.02.2011 N 108 "О заключении соглашения о создании и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства зданий, предназначенных для размещения образовательных учреждений на территории Пушкинского района Санкт-Петербурга, и договора аренды земельных участков".

В связи с устоявшейся практикой применения концессионные соглашения в настоящее время выступают наиболее предсказуемым инструментом для долгосрочных инвестиций. Тем не менее СГЧП также являются перспективной формой взаимодействия государства и бизнеса в связи с отдельными преимуществами перед концессионными соглашениями - например, по СГЧП объект соглашения по общему правилу находится в собственности частного инвестора, в то время как по концессионному соглашению объект поступает в публичную собственность.

Таблица 21. ОСНОВНЫЕ ОТЛИЧИЯ КОНЦЕССИОННОГО
СОГЛАШЕНИЯ И СГЧП <1>

--------------------------------
<1> Например, концессионное соглашение в отношении инженерного сооружения транспортной инфраструктуры - транспортной развязки на автомобильной дороге общего пользования федерального значения М-9 "Балтия" (км 55 + 697).

Параметры сравнения	Концессионное соглашение	СГЧП	
Наименование сторон соглашения	Публичная сторона - концедент.
Частный инвестор - концессионер	Публичная сторона - публичный партнер.
Частный инвестор - частный партнер	
Возможные частные инвесторы	Индивидуальные предприниматели, юридические лица, действующие по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два или более юридических лица	Российские юридические лица, за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий, учреждений, публично-правовых компаний и иных так называемых юридических лиц с публичным участием, предусмотренных п. 2 ст. 5 Закона N 224-ФЗ	
Основные обязанности частного инвестора на инвестиционной стадии <1>	Создание и (или) реконструкция объекта соглашения	Строительство и (или) реконструкция объекта соглашения	
Основные обязанности частного инвестора на эксплуатационной стадии	Эксплуатация (функциональная эксплуатация) - оказание услуг с использованием объекта соглашения.
Техническое обслуживание - поддержание объекта в надлежащем состоянии, выполнение необходимых ремонтов	Эксплуатация и (или) техническое обслуживание.
Частный партнер вправе осуществлять только техническое обслуживание; в таком случае публичный партнер осуществляет эксплуатацию	
Собственность на объект соглашения	Публичная собственность	Частная собственность (возможны исключения, подробнее см. п. 3 настоящего раздела)	
Наличие процедуры оценки эффективности и определения сравнительного преимущества проекта для принятия решения о реализации проекта	Отсутствует.
При этом публичная сторона при инициировании конкурса вправе самостоятельно оценить эффективность проекта; обязательное федеральное регулирование отсутствует	СГЧП может быть реализовано только в случае подтверждения:
(1) эффективности проекта (финансовой эффективности и наличия необходимого социально-экономического эффекта);
(2) сравнительного преимущества проекта перед государственным (муниципальным) контрактом	
--------------------------------
<1> Более подробно вопрос об обязанностях частного инвестора на инвестиционной стадии рассмотрен в п. 2 настоящего раздела.	
Стадии проведения конкурса	(1) Предварительный отбор - проводится на основании требований, предъявляемых к участникам конкурса (в том числе требований к их квалификации, профессиональным, деловым качествам).
(2) Рассмотрение и оценка конкурсных предложений - проводится на основании критериев, исчерпывающий перечень которых установлен в ст. ст. 24, 47 Закона N 115-ФЗ (например, срок создания и (или) реконструкции объекта, технико-экономические показатели объекта, размер принимаемых концедентом расходов)	(1) Предварительный отбор - проводится на основании требований, предъявляемых к профессиональным, деловым качествам представивших заявки лиц (необязательный этап).
(2) Рассмотрение и оценка конкурсных предложений - проводится на основании технических критериев, финансово-экономических критериев, юридических критериев	
Формы финансового участия публичной стороны	(1) Бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности (п. 5 ст. 79 Бюджетного кодекса РФ).
(2) Субсидии (п. 6 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ)	Субсидии (п. 6 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ)	
Плата со стороны частного инвестора публичной стороне по соглашению	Концессионная плата по общему правилу обязательна.
На практике часто предусматривается в размере 1 рубля	Плата частного партнера необязательна	

Одним из возможных и наиболее перспективных направлений использования концессий и СГЧП, помимо реализации крупных, как правило, транспортных проектов, является создание социальной и дорожной инфраструктуры при КОТ.
Следует отметить, что отсутствие у частного лица в договоре о КОТ обязательства по созданию социальных объектов позволяет решить одну из основных проблем - удорожание стоимости жилья в связи с дополнительными расходами на строительство.
Более подробно об использовании механизмов концессионных соглашений и СГЧП в рамках КОТ см. п. 6 настоящего раздела.
Ключевыми характеристиками концессионных соглашений и СГЧП являются:
- возможность разделить отдельные риски, которые традиционно лежат на инвесторе, с публичной стороной - например, риск невыдачи разрешений, согласований государственными органами, риск негативного изменения законодательства, риск неполучения выручки;
- возможность заключения соглашений без проведения торгов на условиях, предложенных инвестором (в рамках процедуры частной инициативы);
- законодательно установленная возможность заключения прямого соглашения между публичной стороной, частным инвестором и финансирующей организацией, регулирующего взаимодействие сторон при реализации концессионного соглашения, СГЧП, при его изменении и прекращении;
- долгосрочный характер соглашений - традиционно соглашения заключаются на несколько десятилетий;
- достаточно длительная процедура предварительной проработки документов, необходимых для реализации проектов, юридического, финансового и технического характера;
- заключенное соглашение, включающее финансовые обязательства государства, порождает возникновение расходных обязательств - одной из гарантий того, что средства будут выделены из бюджета <1>.
--------------------------------
<1> Дополнительно объем бюджетного финансирования закладывается также в решение о предоставлении бюджетных инвестиций, в долгосрочные государственные программы.

4.2. Понятие и содержание строительства и реконструкции
в рамках реализации Законов N 115-ФЗ и N 224-ФЗ

Ранее мы отмечали, что по концессионному соглашению и СГЧП частный инвестор осуществляет создание (реконструкцию) недвижимого имущества. Следует обратить внимание, что состав данных работ по законодательству имеет ряд отличий от общепринятых в градостроительном законодательстве понятий.
Так, согласно п. 1 ст. 3 Закона N 115-ФЗ концессионер обязан создать или реконструировать объект соглашения. Термин "создание" в данном Законе не раскрывается. ГрК РФ использует понятие "строительство", под которым также понимается создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). В свою очередь, ГК РФ говорит о том, что право собственности на вещь может возникнуть в результате ее создания (п. 1 ст. 218 ГК РФ). Таким образом, термин "создание" шире понятия, используемого в градостроительном законодательстве, и позволяет включать работы в отношении не только недвижимого имущества, но и иных объектов. Например, согласно ст. 4 Закона N 115-ФЗ концессионное соглашение может быть заключено в отношении объектов железнодорожного транспорта, морских и речных судов, т.е. имущества, которое не относится к объектам капитального строительства. Использование гражданско-правового термина позволяет избежать противоречий при применении различных НПА.
Понятие реконструкции по законодательству о концессиях также отличается от градостроительного термина. Согласно п. 3 ст. 3 Закона N 115-ФЗ к реконструкции объекта относятся:
1) мероприятия по его переустройству на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным оборудованием;
2) мероприятия по изменению технологического или функционального назначения объекта концессионного соглашения или его отдельных частей;
3) иные мероприятия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств объекта концессионного соглашения.
Так как ГрК РФ к реконструкции относит только изменение параметров здания, замену (восстановление) несущих строительных конструкций, очевидно, перечень мероприятий по Закону N 115-ФЗ вновь шире понятия, используемого в градостроительном законодательстве, поскольку он не ограничен исключительно крупными строительными работами. Цели переустройства, изменения назначения или характеристик имущества могут достигаться и без изменения параметров объекта. Например, это возможно путем проведения капитального ремонта <1>. Кроме того, перечень работ в Законе N 115-ФЗ носит открытый характер, что формально позволяет отнести к предмету концессионного соглашения практически любые действия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств имущества (в том числе не охватываемые ГрК РФ). Вместе с тем концессия - это долгосрочное капиталоемкое соглашение, в рамках которого частный инвестор получает права владения и пользования объектом, поэтому сведение объема работ, например, к покраске стен в предоставляемом государством помещении может привести к оспариванию концессионного соглашения как не соответствующего законодательству. Таким образом, перечень обязательств частного инвестора по концессионному соглашению должен определяться с учетом конкретных параметров проекта, но в любом случае включать в себя определенные строительные работы и (или) технологические мероприятия.
--------------------------------
<1> См.: п. 14.2 ст. 1 ГрК РФ.

Отметим, что даже несмотря на широкий перечень возможных работ по соглашению существуют вопросы по включению в предмет концессии определенных действий. Например, в соответствии с Законом N 73-ФЗ предусматривается реставрация объектов культурного наследия <1>, которая не предполагает изменения назначения, улучшения свойств объекта или внедрения новых технологий, то есть формально не входит в понятие реконструкции по Закону N 115-ФЗ. Вместе с тем такой вид работ в отношении объектов культурного наследия, как приспособление для современного использования <2>, подпадает под определение реконструкции, предусмотренное в Законе N 115-ФЗ (в части, например, улучшения характеристик и эксплуатационных свойств объекта). Для устранения вопросов толкования по иным видам работ в отношении объектов культурного наследия наиболее целесообразным представляется включение в концессионное законодательство понятия сохранения объекта культурного наследия, которое охватывает все возможные виды работ в отношении исторического имущества. При этом отметим, что с учетом текущей редакции Закона N 115-ФЗ концессии в отношении объектов культурного наследия реализуются на практике <3>.
--------------------------------
<1> Под реставрацией Закон понимает научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях выявления и сохранности историко-культурной ценности объекта культурного наследия (ст. 43).
<2> Под приспособлением объекта культурного наследия для современного использования понимаются научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия, включая реставрацию представляющих собой историко-культурную ценность элементов объекта культурного наследия (ст. 44).
<3> Особняк В.И. Турчаниновой - объект культурного наследия регионального значения (Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 09.10.2017 N 855 "О заключении концессионного соглашения о реконструкции и эксплуатации объекта для организации отдыха граждан и туризма, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Средний пр. В.О., д. 40, литера А"); здание каретного сарая и ткацкого корпуса усадьбы Полотняный завод (Гончаровых), XVIII в. в пос. Полотняный завод Дзержинского района Калужской области (Приказ Министерства экономического развития Калужской области от 10.04.2012 N 235-п); объект историко-культурного значения - административное здание, назначение: нежилое, общая площадь 143,3 кв. м, год постройки: 1917 г., литера А, этажность 1, расположенное по адресу: Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Линховоина, д. 8 (распоряжение Администрации г. Улан-Удэ от 09.06.2015 N 834-р).

Закон N 224-ФЗ указывает на необходимость выполнения работ по строительству или реконструкции объекта соглашения (пп. 1 п. 2 ст. 6). Данные понятия используются в соответствии с ГрК РФ (поскольку законом не предусмотрено иного). Вместе с тем в качестве возможных объектов СГЧП названы морские, речные и воздушные суда, т.е. имущество, к которому градостроительное законодательство неприменимо. В настоящий момент Закон N 224-ФЗ только начинает развиваться, поэтому практика его использования и подход к объекту соглашения еще не выработаны.

4.3. Понятие объекта строительства/реконструкции в рамках
реализации Законов N 115-ФЗ и N 224-ФЗ

В соответствии с нормами концессионного законодательства, законодательства о ГЧП понятие "объект капитального строительства/реконструкции" в буквальном смысле отсутствует, в то же время в рамках указанного регулирования используется понятие "объект соглашения", которое частично корреспондирует с понятием объекта капитального строительства/реконструкции, определенными ГрК РФ.
В соответствии со ст. ст. 3, 4 Закона N 115-ФЗ, ст. ст. 7, 12 Закона N 224-ФЗ объектом соглашения является недвижимое или движимое и недвижимое имущество, технологически связанные между собой, и предназначенное для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением.
Объектами соглашения могут выступать, например, следующие объекты:
- социальной инфраструктуры (объекты здравоохранения, в том числе для санаторно-курортного лечения, объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения и т.д.);
- транспортной инфраструктуры (автомобильные дороги, мостовые переходы, аэродромы, объекты железнодорожного транспорта, объекты трубопроводного транспорта и т.д.);
- коммунальной инфраструктуры (объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов, объекты энергоснабжения, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, и т.д.).
Перечень объектов соглашений является исчерпывающим, и заключение соглашения в отношении объекта, не указанного в перечне, не допускается <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Уральского округа от 22.04.2016 по делу N А71-7057/2015 N Ф09-3880/16.

Объекты соглашений обладают следующими общими признаками:
- должны находиться в сфере публичного интереса и контроля;
- отсутствуют ограничения в отношении оборотоспособности объекта соглашения;
- с использованием объекта должна осуществляться дальнейшая деятельность концессионера/частного партнера, предусмотренная условиями соглашения.
На момент заключения соглашения объект должен находиться в собственности публичного субъекта, а на момент передачи частному инвестору - быть свободным от прав третьих лиц <1>.
--------------------------------
<1> Отдельные исключения из данного правила о правах третьих лиц установлены и Законом N 115-ФЗ, и Законом N 224-ФЗ (права отдельных третьих лиц должны отсутствовать на дату заключения соглашения).

Объект концессионного соглашения после реализации мероприятий по его созданию и/или реконструкции является собственностью концедента. Концессионер получает права владения и пользования объектом соглашения. При этом концессионер имеет преимущественное право на выкуп этого объекта по цене, равной рыночной стоимости объекта, в случае включения объекта в прогнозный план приватизации, и при условии добросовестного исполнения концессионного соглашения (приватизация возможна по окончании срока договора).
Объект, созданный/реконструированный по СГЧП, напротив, является собственностью частного партнера. Исключением выступают следующие случаи:
- объем бюджетного финансирования на создание объекта и рыночная стоимость передаваемого имущества (прав на имущество) превышает объем финансирования частным партнером;
- расторжение соглашения по решению суда в связи с существенным нарушением условий договора частным партнером;
- иное согласовано сторонами.
В указанных случаях право собственности на объект СГЧП возникает у частного лица, но в дальнейшем подлежит передаче государству.
При условии, что эти действия не приведут к недопущению, ограничению или устранению конкуренции <1>, возможно заключение соглашения в отношении нескольких объектов одновременно. Также допускается возможность передачи не только объекта соглашения, но и иного имущества, предназначенного для использования по общему назначению. Важно отметить, что указанное иное имущество должно быть технологически и функционально связано с объектом соглашения, обеспечивать единый технологический процесс и осуществление деятельности, предусмотренной соглашением. Несоблюдение указанного условия является нарушением законодательства о конкуренции <2>.
--------------------------------
<1> Признаки ограничения конкуренции предусмотрены п. 17 ст. 4 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции".
<2> См.: Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.03.2015 по делу N А76-20685/2014.

По общему правилу объект соглашения не может быть предоставлен в залог. Данное ограничение не распространяется на случаи, когда объект соглашения используется в качестве способа обеспечения исполнения обязательств перед финансирующим лицом при наличии прямого соглашения. Такая возможность предоставлена только в отношении объектов СГЧП, при этом преимущественное право покупки в случае обращения на него взыскания имеет публичный партнер.
Объект соглашения в отдельных случаях имеет ряд особенностей, которые необходимо учитывать при структурировании проекта и подготовке соглашения.
По концессионному соглашению не допускается изменение целевого назначения реконструируемого объекта концессионного соглашения. При этом отсутствует однозначная позиция в отношении того, что понимается под целевым назначением объекта. В отдельных судебных решениях факт смены целевого назначения объекта устанавливается судом, но не анализируется <1>.
--------------------------------
<1> См.: решение Арбитражного суда Свердловской области от 17.09.2015 по делу N А60-20236/2015.

Условие об описании объекта соглашения, включая его технико-экономические показатели (далее - ТЭПы), является существенным условием соглашения.
Состав ТЭПов законом не урегулирован, в связи с чем к ТЭПам объекта соглашения могут быть отнесены различные характеристики объекта в зависимости от его специфики и отраслевой принадлежности. Однако описание технико-экономических показателей объекта соглашения должно быть полным, позволяющим определить объем работ, необходимых для создания объекта соглашения, и сформировать заявку на участие в конкурсе <1>. При этом если соглашением предусмотрена реконструкция объекта, то в целях индивидуализации передаваемого имущества и защиты интересов сторон (главным образом концессионера, который должен обладать сведениями о получаемом объекте) целесообразно указывать ТЭПы до проведения реконструкции, а также ТЭПы объекта по окончании реконструкции, поскольку соответствие объекта установленным ТЭПам является критерием надлежащего исполнения соглашения.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2017 по делу N А76-31705/2016.

4.4. Особенности распределения функций, предусмотренных
в ГрК РФ, в рамках Законов N 115-ФЗ и N 224-ФЗ

Ключевыми участниками отношений по строительству, реконструкции объектов капитального строительства согласно ГрК РФ являются застройщики и технические заказчики.
Требования к застройщикам определены в п. 16 ст. 1 ГрК РФ <1>.
--------------------------------
<1> Застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности уполномоченные лица передали в случаях, установленных бюджетным законодательством РФ, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика) строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

В соответствии с п. 1 ст. 3 Закона N 115-ФЗ и п. 1 ст. 12 Закона N 224-ФЗ концессионер и частный партнер осуществляют соответственно создание и (или) реконструкцию и строительство и (или) реконструкцию объекта соглашения.
И концессионеру, и частному партнеру предоставляются земельные участки, необходимые для реализации соглашений, на том или ином праве - по общему правилу, по договору аренды (ст. 11 Закона N 115-ФЗ, ст. 33 Закона N 224-ФЗ). Как отмечалось ранее, застройщик вправе осуществлять свою деятельность и при наличии договора аренды земельного участка.
Исходя из вышеуказанного концессионер и частный партнер соответствуют требованиям, предъявляемым ГрК РФ к застройщику, и вправе выступать в качестве застройщика при реализации своих обязанностей, предусмотренных соответственно концессионным соглашением и СГЧП.
Согласно пп. 2 п. 1 ст. 8 Закона N 115-ФЗ и п. 6 ст. 5 Закона N 224-ФЗ концессионер и частный партнер вправе исполнять соглашение с привлечением третьих лиц. Следовательно, концессионер и частный партнер, выступающие в качестве застройщика, вправе привлечь технического заказчика, который от их имени будет заключать необходимые для исполнения соглашения договоры (о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции и т.д.).
При привлечении третьих лиц необходимо иметь в виду следующее. В Законе N 115-ФЗ не установлены ограничения по привлекаемым концессионером третьим лицам. Однако согласно Закону N 224-ФЗ частный партнер не вправе привлекать государственные (муниципальные) унитарные предприятия, учреждения, публично-правовые компании и иные так называемые юридические лица с публичным участием, предусмотренные п. 2 ст. 5 Закона N 224-ФЗ. При этом, несмотря на то что в качестве частного партнера не может выступать иностранное юридическое лицо, ограничения на привлечение иностранных предприятий в качестве третьих лиц отсутствуют.

4.5. Особенности предоставления земельного участка
для реализации проекта в рамках Законов N 115-ФЗ и N 224-ФЗ

Реализация концессионных соглашений/СГЧП (далее совместно в настоящем разделе - соглашения), как и любое строительство или реконструкция объекта капитального строительства, предполагают наличие определенных прав концессионера/частного партнера на земельный участок, а также установления в отношении участка определенного правового режима.
Заметим, что наличие таких прав необходимо отнюдь не в каждом соглашении, а лишь в тех, в которых земельный участок требуется для непосредственного осуществления деятельности в рамках соглашения и исполнения принятых стороной на себя обязательств. Так, при отсутствии потребности концессионера/частного партнера в правах на земельный участок для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением, оно может не содержать условие о предоставлении земельного участка, а договор аренды может не заключаться <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 10.07.2017 по делу N А04-10310/2016 N Ф03-1943/2017.

В соответствии с п. 1 ст. 11 Закона N 115-ФЗ, ст. 33 Закона N 224-ФЗ, ст. 39.6 ЗК РФ земельный участок, на котором располагается объект соглашения и (или) который необходим для осуществления деятельности, предоставляется концессионеру/частному партнеру в аренду без проведения торгов. Срок договора аренды не может превышать срок действия соглашения.
В соответствии с п. 1 ст. 39.8 ЗК РФ условия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяются гражданским законодательством, ЗК РФ и другими федеральными законами. Порядок определения размера арендной платы, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков по договору аренды определяются в порядке, предусмотренном ст. 39.7 ЗК РФ, за исключением отдельных случаев. Например, в соответствии с п. 3 ст. 39 Закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" годовой размер арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и используемые для размещения платной автомобильной дороги или автомобильной дороги, содержащей платные участки, либо предоставленные на основании концессионного соглашения для строительства, реконструкции и использования платной автомобильной дороги или автомобильной дороги, содержащей платные участки, не может превышать один процент кадастровой стоимости этих земельных участков. Дополнительно отметим, что порядок предоставления земельных участков, срок заключения с концессионером договоров аренды (субаренды) этих земельных участков, размер арендной платы (ставки арендной платы) либо формула расчета размера арендной платы (ставки арендной платы) за пользование земельным участком <1> являются существенными условиями соглашения, в связи с чем в случае, если земельные участки, необходимые для создания объекта соглашения, не сформированы, конкурсная документация должна содержать информацию о требованиях и характеристиках земельных участков, а также о том, что участники торгов самостоятельно подбирают земельные участки в соответствии с установленными требованиями <2>.
--------------------------------
<1> По Закону N 224-ФЗ по арендной плате существенным условием является размер арендной платы за такой земельный участок или порядок ее определения.
<2> См.: Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2017 по делу N А76-31705/2016.

В рамках концессионного соглашения земельный участок может быть предоставлен концессионеру также на праве субаренды, на праве ограниченного пользования (сервитуте) или на иных правах.
В рамках Закона N 224-ФЗ земельный участок должен находиться в собственности публичного партнера и на момент его передачи частному партнеру быть свободным от прав третьих лиц <1>. Договор аренды земельного участка должен быть заключен с частным партнером не позднее чем через пятнадцать дней со дня подписания соглашения, если такой земельный участок образован и иные сроки не установлены конкурсной документацией; или не позднее чем через шестьдесят дней, если такой земельный участок предстоит образовать и иные сроки не установлены конкурсной документацией.
--------------------------------
<1> Суды исходят из того, что существование в отношении земельного участка зарегистрированного права третьего лица ограничивает возможность распоряжения собственником данным участком и влечет признание соответствующего условия соглашения недействительным (см. Постановление ФАС Поволжского округа от 16.11.2011 по делу N А55-24810/2010).

Концессионное законодательство, в отличие от законодательства о ГЧП, не содержит требований о наличии права собственности концедента на участок и об отсутствии прав третьих лиц на него. Соответственно, допустимо толкование, согласно которому земельный участок может находиться в собственности иных публично-правовых образований или третьих лиц, при этом ответственность за обеспечение предоставления земельного участка должна лежать на концеденте. Договор аренды (субаренды) земельного участка должен быть заключен с концессионером не позднее чем через шестьдесят рабочих дней со дня подписания концессионного соглашения, если иные сроки не установлены конкурсной документацией.
Ни концессионер, ни частный партнер не вправе передавать свои права по договору аренды (субаренды) земельного участка другим лицам и сдавать земельный участок в субаренду, если иное не предусмотрено договором аренды земельного участка и соглашением.
Прекращение соглашения является основанием для прекращения заключенного договора аренды земельного участка в рамках Закона N 224-ФЗ, а также прекращения договора аренды, иных прав в отношении земельного участка, предоставленных концессионеру.
В силу принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанного с ними имущества частный партнер - собственник объекта по СГЧП (в отличие от концессионера, обладающего только правами владения и пользования объектом соглашения) получает возможность приобрести в собственность земельный участок, на котором расположен данный объект. Однако претендовать на получение земли можно только после истечения срока действия соглашения (п. 6 ст. 33 Закона N 224-ФЗ). Приобретение участка осуществляется в порядке, установленном ст. 39.20 ЗК РФ, и по цене, не превышающей его кадастровой стоимости.

4.6. Практика использования концессионных соглашений и СГЧП

Как было отмечено выше, концессионные соглашения и СГЧП (по региональному законодательству) активно используются в гражданском обороте (см. п. 1 настоящего раздела). Наибольшую известность приобрели крупные транспортные проекты (ЗСД и аэропорт Пулково по Закону Санкт-Петербурга о ГЧП; концессионные проекты - 12-тонники <1>, ЦКАД в Московской области <2>, скоростная автомобильная дорога Москва - Санкт-Петербург <3>).
--------------------------------
<1> Концессионное соглашение в отношении объектов, предназначенных для взимания платы, используемых в целях обеспечения функционирования системы взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн (распоряжение Правительства Российской Федерации от 29.08.2014 N 1662-р).
<2> Концессионное соглашение о финансировании, строительстве и эксплуатации на платной основе "Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области. Пусковой комплекс (этап строительства) N 3 (распоряжение Правительства Российской Федерации от 22.05.2014 N 874-р).
<3> Концессионное соглашение в отношении автомобильной дороги "Скоростная автомобильная дорога Москва - Санкт-Петербург на участках км 543 - км 646 и км 646 - км 684" (распоряжение Правительства Российской Федерации от 14.05.2013 N 775-р).

Наиболее популярные сферы для ГЧП проектов следующие <1>:
- ЖКХ;
- социальная сфера (здравоохранение, культура, туризм, др.);
- транспортная сфера (автомобильные дороги, авиационная инфраструктура, др.).
--------------------------------
<1> Исследование "Государственно-частное партнерство в России 2016 - 2017: текущее состояние и тренды, рейтинг регионов" / Ассоциация "Центр развития ГЧП". М.: Ассоциация "Центр развития ГЧП", 2016. С. 6.

Большое количество концессий реализуется в сфере ЖКХ (главным образом на уровне местного самоуправления, однако с 01.01.2017 в муниципальных проектах в обязательном порядке в отдельных случаях предусматривается участие субъекта РФ <1>). Данное обстоятельство связано с реформой, направленной на передачу имущества неэффективных ГУПов и МУПов частным инвесторам <2>. Кроме того, на сайте torgi.gov.ru можно обнаружить много проектов и в иных основных сферах деятельности (здравоохранение, спорт и др.). Как правило, объем инвестиционных вложений, состав работ и срок по таким соглашениям не очень значительны. Встречаются и экзотические объекты соглашений, например бани <3> или морги <4>.
--------------------------------
<1> Закон N 115-ФЗ в редакции Федерального закона от 03.07.2016 N 275-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях".
<2> См.: Приказ Минэкономразвития России N 373/пр, Минстроя России N 428 от 07.07.2014 "Об утверждении методических рекомендаций по установлению рекомендуемых показателей эффективности управления государственными и муниципальными предприятиями, осуществляющими деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, и рекомендуемых критериев оценки эффективности управления государственными и муниципальными предприятиями, осуществляющими деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства".
<3> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 18.02.2014 N Ф07-643/2014 по делу N А21-2392/2013.
<4> Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.05.2013 по делу N А56-62120/2012.

Перспективным направлением развития ГЧП является использование данной модели при создании социальной и дорожной инфраструктуры в рамках КОТ.
Как было отмечено выше в соответствующем разделе, в настоящее время инвестор, как правило, строит объект за свой счет и затем безвозмездно передает государству. Однако применяются и иные механизмы создания инфраструктуры. Например, в Ленинградской области используется модель выкупа образовательных объектов в обмен на уплату налога на прибыль (налог уплачивается инвестором в бюджет области, которая представляет субсидии муниципалитету на выкуп объекта образования) <1>. В Санкт-Петербурге участки под социальные объекты, образованные в рамках раздела участка под КОТ, безвозмездно передаются публичному субъекту (пожертвования согласно ст. 582 ГК РФ), который возводит на них инфраструктуру. В Воронежской области есть практика выкупа детских садов у инвестора в рассрочку за счет бюджетных средств <2>. Аналогичные модели используются также в Тюменской <3> и Иркутской <4> областях.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Постановление Правительства Ленинградской области от 28.06.2013 N 183, Постановление Правительства Ленинградской области от 18.08.2015 N 329.
<2> См., например: http://sig-company.ru/files/pdf/predlozheniya_po_obespecheniyu_spb_ob_ektami_soc_infrastruktury_1.pdf.
<3> http://www.dom72.ru/news/news_74917.html
<4> http://sia.ru/?section=398&action=show&id=283049

В рамках КОТ участок на социальную инфраструктуру должен быть образован и передан государству. Далее публичный субъект получает возможность провести конкурс на право заключения концессии (СГЧП) или воспользоваться частной инициативой (предложение может быть подготовлено инвестором, осуществляющим комплексное освоение).
При этом механизмы ГЧП обладают следующими основными преимуществами:
1. Снижение нагрузки на бюджет.
Концессионные соглашения и СГЧП являются долгосрочными договорами, они могут предусматривать публичные финансовые обязательства на срок, превышающий действие трехлетних лимитов бюджетных обязательств (в отличие от государственных контрактов, которые по общему правилу заключаются на срок до 3 лет). Соответственно, условиями соглашения можно предусмотреть длительную рассрочку выплат со стороны государства. Более того, размер платежа можно связать с определенными показателями качества объекта соглашения и его эксплуатации. Например, если снег с дороги в зимний период убирается плохо или нет освещения, объем платежей будет снижен.
2. Сокращение сроков строительства без снижения качества объекта.
Условиями соглашения может быть предусмотрено, что выплаты из бюджета будут производиться только после ввода объекта недвижимости в эксплуатацию. Соответственно, у инвестора появится заинтересованность в скорейшем окончании строительства. Так как параметры качества объекта влияют на размер платежей, а оператором объекта, ответственным за его обслуживание, является сам инвестор, он не будет сокращать сроки в ущерб характеристикам имущества.
3. Гибкая система платежей по соглашению.
Помимо отсрочки и рассрочки платежей соглашением можно предоставить инвестору право извлекать дополнительный доход от объекта (кафе, магазин), обеспечивая финансирование недополученной прибыли.
4. Распределение рисков.
Как было указано ранее, баланс интересов сторон является одним из признаков ГЧП. Публичный субъект может принимать на себя, в частности, следующие риски: получения отказа государственных органов в предоставлении разрешений и согласований, обнаружения при строительстве на земельном участке археологических объектов и коммуникаций, риск негативного для проекта изменения законодательства и др.

Глава 5. МЕТОДИКА ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО АНАЛИЗА УЧАСТКОВ

Методика градостроительного анализа участков
для девелопмента

В настоящее время градостроительный анализ территории не только является серьезной юридической (подчеркнем - именно юридической) работой, но и становится краеугольным камнем в вопросе целесообразности приобретения участка/объекта недвижимости.
В настоящем разделе мы не будем останавливаться на вопросах проверки титула, вопросах структурирования сделок по приобретению участков/объектов недвижимости для целей девелопмента - это все обязательные элементы сделки, но они находятся за пределами анализируемых вопросов.
Под градостроительным анализом участка понимается исследование установленных ограничений градостроительной деятельности на участке и оценка возможностей его девелопмента. Результатом градостроительного анализа является выявление юридических ограничений застройки участка, влияющих в итоге на саму возможность девелопмента участка и его экономическую целесообразность.
Ранее мы достаточно подробно проанализировали существующее градостроительное регулирование и в том числе наиболее распространенные ограничения, а теперь предложим алгоритм применения этих знаний.

Источники получения сведений для анализа

Как правило, наиболее распространенным и удобным источником получения сведений об участке, оцениваемом для целей возможного девелопмента, является текущий правообладатель, так как именно у него имеется наибольший объем информации об объекте. Более того, ряд государственных органов по-прежнему полагает, что градостроительные документы в отношении участка имеют право получать только правообладатели (например, градостроительный план).
Полагаем, что такой подход государственных органов неверен, однако существует мало желающих начать судебные тяжбы по этому поводу, так как очевидно отсутствует экономическая целесообразность.
Основным недостатком получения документов от текущего правообладателя является риск неполноты/недостоверности предоставляемых документов. Из нашего опыта можно назвать ситуацию, когда по результатам анализа документации выявилось, что вид разрешенного использования участка был изменен на основании недостоверной справки "выписки из ПЗЗ", где была указана ложная информация об отнесении участка к соответствующей зоне. В другом случае при наличии разработанного ППТиПМ при выдаче градостроительного плана уполномоченный орган произвольно заполнил сведения об участке данными, противоречащими не только ППТиПМ, но и ПЗЗ. В таких условиях проверка достоверности предоставленных сведений через независимые источники информации является важным элементом градостроительного анализа.
Существует достаточно большое количество открытых источников официальной информации, которыми можно и нужно пользоваться.
А. Общероссийские информационные ресурсы:
1. Справочная информация Росреестра по объектам недвижимости в режиме online (https://rosreestr.ru/wps/portal/online_request).
В детализированной форме по каждому объекту недвижимости для просмотра доступна общая информация по выбранному объекту недвижимости - это условный, кадастровый номер, этаж, площадь, юридический адрес, наличие зарегистрированных прав и ограничений, разрешенное использование, назначение, кадастровая стоимость и т.д.
Из рекомендаций следует отметить, что при просмотре сведений по объекту нужно не забывать открывать встроенные вкладки, позволяющие увидеть сведения о последних государственных регистрациях и текущих ограничениях.
2. Публичная кадастровая карта Росреестра (http://pkk5.rosreestr.ru).
Содержит такие сведения, как:
- информация - статус, адрес, площадь и кадастровая стоимость земельного участка;
- использование - категория земли, разрешенное использование;
- расположение - сведения о расположении на карте и наличии границ на местности, наличии пересечения границ и т.п.
С учетом требований Закона N 218-ФЗ в Публичную кадастровую карту должны войти (но пока технически это не произошло) и сведения о территориальном зонировании, красных линиях, границах поселений и т.п.
3. Официальные сайты муниципальных образований - на них подлежат обязательной публикации ПЗЗ и Генпланы. К сожалению, если публикация и осуществляется, то, как правило, размещается немасштабируемый файл в крайне низком разрешении и без возможности прямого соотношения с картой.
Как итог - в большинстве муниципальных образований установление зоны для конкретного участка на основании такого рода сведений представляется крайне затруднительным. При этом какого-либо режима поиска сведений по каким-либо реквизитам также, как правило, не предусмотрено. Тем не менее с определенной долей допущения эта информация позволяет проверить достоверность предоставляемых сведений о зонировании.
Б. Специализированные источники градостроительной информации для Москвы и Санкт-Петербурга:
1. Санкт-Петербург:
1.1. Региональная геоинформационная система Санкт-Петербурга - РГИС (http://rgis.spb.ru/map/Main.aspx).
В РГИС включаются:
- сведения об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга, а также избирательных округах, границах территорий судебных участков мировых судей Санкт-Петербурга;
- классификаторы и кодификаторы адресов Санкт-Петербурга;
- объектно-адресная система Санкт-Петербурга;
- сведения о водных объектах на территории Санкт-Петербурга;
- сведения об объектах землеустройства, земельных участках, в том числе обременениях земельного участка, ограничениях его использования;
- сведения о зонах с особыми условиями использования, в том числе охранных зонах (водоохранных зонах водных объектов, охранных зонах инженерных коммуникаций, охранных зонах памятников природы и т.д.);
- материалы градостроительного планирования и градостроительного зонирования, в том числе Генерального плана Санкт-Петербурга, Правил землепользования и застройки, проектов планировки и проектов межевания;
- сведения об объектах недвижимости, в том числе зданиях, сооружениях, линейных объектах, помещениях, расположенных на территории Санкт-Петербурга;
- сведения о территориях объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, в том числе вновь выявленных объектах культурного наследия;
- тематические карты;
- сведения о зеленых насаждениях общего пользования;
- материалы лесоустройства;
- картографические материалы;
- иные сведения, определяемые Комитетом имущественных отношений.
1.2. Единая система строительного комплекса - ЕССК (http://essk.gov.spb.ru/about/).
Данный ресурс содержит как аналитическую, так и операционную составляющую, так как создавался как электронный портал для взаимодействия девелопера и государственных органов по получению государственных услуг в сфере строительства.
2. Москва:
2.1. Информационная система обеспечения градостроительной деятельности города Москвы - ИАИС ОГД (http://stroi.mos.ru/isogd).
Система включает в себя следующие разделы:
- документы территориального планирования Российской Федерации в части, касающейся города Москвы;
- документы территориального планирования города Москвы - Генеральный план города Москвы;
- документы градостроительного зонирования - Правила землепользования и застройки Москвы;
- документация по планировке территорий (проекты планировки территорий, межевание);
- изученность природных и техногенных условий;
- изъятие земельных участков и резервирование земель для государственных или муниципальных нужд;
- застроенные и подлежащие застройке земельные участки (где есть разработанные ГПЗУ);
- геодезические и картографические материалы (картографический фон, функциональное зонирование, строительное зонирование, ландшафтное зонирование);
- сведения о выданных ГПЗУ и согласованных архитектурно-градостроительных решениях (АГР);
- иные материалы и документы (охранные зоны, зоны строгого регулирования, зоны регулирования застройки, территории памятников).
2.2. Кабинет застройщика (https://oauth20.mos.ru/sps/login.jsp).
Сервис "Кабинет застройщика" позволяет получить онлайн-доступ к оперативной информации органов власти по объектам строительства, электронным копиям документов, сведениям о ходе подготовки документов, сведениям государственного строительного надзора и другой информации. В соответствии с Регламентом предоставления информации для получения доступа к сервису "Кабинет застройщика" необходимо заполнить заявку на подключение.
2.3. Сведения о зонах охраны в г. Москве.
Графическое отображение зон охраны объектов культурного наследия в Москве можно найти на сетевом ресурсе http://data.mos.ru и в ИАИС ОГД.

Алгоритм проведения градостроительного анализа участка
для целей девелопмента

1. Определение цели приобретения участка

Большинство градостроительных ограничений связаны с конкретным целевым использованием участка (например, количество парковочных мест определяется видом размещаемого объекта). В связи с этим применимость конкретных ограничений определяется только после формирования цели/целей девелопмента участка. В ситуации, когда необходимо выбрать наиболее эффективное использование участка, альтернативных целей может быть несколько, но во всех случаях они должны быть сформулированы до начала анализа.

2. Анализ сведений кадастрового паспорта участка и объектов
недвижимости

С учетом того что кадастровый паспорт (для земельных участков выдается в форме выписки из ЕГРН) относится к общедоступным сведениям, которые могут быть получены любым лицом за короткие сроки, кадастровый паспорт является очень полезным источником информации.
Необходимо отметить, что при заказе выписки из ЕГРН принципиальным является заказ всех листов выписки, на что требуется специальное указание в заявлении на получение (в ином случае предоставляется только короткая выписка, где нет существенного объема информации).
В случае нахождения на участке объектов недвижимости необходимо также получить актуальные выписки из ЕГРН в отношении данных объектов недвижимости и сравнить сведения в них со сведениями о земельном участке.
В выписках из ЕГРН присутствует следующая имеющая существенное значение информация:
- кадастровый номер участка (а также ранее существовавшие кадастровые номера, если объект преобразовывался);
- точный адрес - получение всей последующей документации необходимо осуществлять именно в отношении данного адреса и кадастрового номера, так как они являются индивидуализирующими признаками участка;
- площадь - необходимо отметить, что для участков, не прошедших надлежащую процедуру межевания, допускается указание площади с отклонениями (например, 18 250 кв. м +/- 50 кв. м). Такое указание площади не делает участок "несуществующим", однако означает, что подлежат дополнительной оценке риски корректировки площади и границ участка при вынесении участка на местность;
- категория земли и вид разрешенного использования - подробнее об анализе этих параметров скажем позднее;
- наличие внесенных в ЕГРН обременений и ограничений в использовании участка и указание их расположения - следует помнить, что, к сожалению, перечень зарегистрированных обременений не является исчерпывающим в отношении участка, так как ряд ограничений в настоящее время не регистрируется (например, СЗЗ);
- координаты поворотных точек, свидетельствующие о вынесении участка на местность и позволяющие с помощью кадастрового инженера установить фактическое размещение участка - следует признать, что проблема несоответствия визуальных границ территории (например, наличие забора) и юридически закрепленных границ по-прежнему актуальна, хотя чаще всего встречается в зонах бывшей промышленной застройки либо бывших сельскохозяйственных земель. Отсутствие сведений о поворотных точках свидетельствует либо о том, что была получена неполная выписка из ЕГРН, либо о необходимости уточнения границ участка;
- данные о временном/постоянном характере сведений кадастра - в силу требований Закона N 218-ФЗ после проведения кадастрового учета объекта с изменившимися характеристиками сведения о таком учете носят временный характер до момента государственной регистрации прав на такой объект, но не более пяти лет. Если права в этот период времени не зарегистрированы, то сведения считаются погашенными;
- сведения о кадастровой стоимости участка - имеют значение в ряде случаев для построения экономической модели проекта девелопером;
- сведения о правообладателе.

3. Оценка соответствия категории и вида разрешенного вида
использования участка поставленным целям

Градостроительное законодательство различает существующую категорию и ВРИ участка и допустимые параметры.
В отношении категории земель наибольшее значение имеет Федеральный закон от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", так как непосредственно градостроительное законодательство регулирует частный случай включения земель в состав населенных пунктов. Если существующая категория не соответствует поставленной цели, то следует оценить, какие действия необходимо/возможно предпринять для ее изменения и их экономическую целесообразность.
В отношении видов разрешенного использования не является предопределяющим для девелопмента участка существующий ВРИ, так как его развитие возможно только в рамках допустимых ВРИ, установленных соответствующим градостроительным регламентом. Таким образом, необходимо обратиться к установленным допустимым ВРИ в градостроительном регламенте и выявить наличие соответствующего цели ВРИ в составе допустимых, а также учесть, является ли он основным, условно разрешенным либо вообще вспомогательным.
Отсутствие необходимого ВРИ в основных допустимых ВРИ для участка существенно снижает его привлекательность для девелопмента и требует корректировки целей либо оценки его на соответствие альтернативным целям.

4. Выявление наличия утвержденной градостроительной
документации в отношении участка и проверка соответствия
документов друг другу

Документально подготовленный для застройки участок, к сожалению, крайне редко встречающееся явление на рынке. В связи с этим не существует стандартного набора документации, выработанного рынком, и в обороте присутствуют объекты с совершенно разным уровнем готовности к их застройке, что, впрочем, сказывается на цене этих объектов. Экономика заставляет девелоперов анализировать разные по степени готовности участки.
Как уже указывалось ранее, необходимо проанализировать применительно к участку наличие и непротиворечивость требований следующих документов (при их наличии):
- генеральный план;
- Правила землепользования и застройки;
- ППТиПМ;
- градостроительный план.
К сожалению, практика знает ситуации, когда ПЗЗ противоречат генплану, ППТиПМ противоречат ПЗЗ, градплан вообще не соответствует каким-либо из вышеперечисленных документов. Более того, подлежит проверке процедура принятия каждого из вышеназванных документов, а также полномочия принявших органов, так как судебная практика возлагает эти риски также на девелопера, т.е. при отмене любого из этих актов понесенные затраты девелоперу никто не компенсирует.
В ситуации с историческими поселениями либо существованием в относительной близости любых объектов, могущих претендовать на статус вновь выявленных объектов культурного наследия, обязательно надо исследовать и существование ограничений в специальном законодательстве об охране культурного наследия. С учетом того что градостроительная документация постоянно совершенствуется, здесь же важно дать оценку влияния планируемых изменений в Генеральный план или ПЗЗ применительно к участку, так как, как правило, при внесении такого рода изменений законодатель не предусматривает сохранения действия ранее выданных документов.

5. Выявление и анализ применимых в отношении участка
ограничений и обременений, влияющих на возможность
достижения цели

В разделе 1.4 настоящего пособия достаточно подробно проанализированы последствия наличия тех или иных зон ограничений либо обременений участка. Как мы и указывали ранее, эти зоны не обязательно отражаются в сведениях ГКН, поэтому требуются дополнительные усилия по их выявлению.
В качестве практического совета могут быть даны следующие рекомендации:
- получить актуализированную схему размещения подземных сооружений и коммуникаций на объекте (так называемый лавсан) - она позволит установить фактическое наличие каких-либо сетей и инфраструктуры на участке для последующего выяснения ее статуса;
- обратиться в Роспотребнадзор за получением сведений об утвержденных СЗЗ в отношении участка (также рекомендуется визуально осмотреть территорию за границами участка на предмет расположения очевидных производственных/складских объектов, предполагающих существование СЗЗ, и в запросе конкретизировать "в том числе" эти объекты);
- проанализировать базу арбитражных споров (http://kad.arbitr.ru) на предмет споров по обременениям либо привлечению к административной ответственности.
По результатам выявления соответствующих зон ограничений в использовании участков необходимо оценить их влияние на достижение поставленной цели, оценить экономические последствия для планируемого проекта и рассмотреть варианты снятия данного обременения. Например, при выявлении СЗЗ, распространяющейся на весь участок или его часть, возможны смена цели с жилья на нежилые апартаменты либо обсуждение с владельцем объекта, порождающего СЗЗ, условий разработки проекта уменьшения СЗЗ.

6. Определение предельных параметров разрешенного
строительства и возможности отклонения от них

С учетом того что существующий порядок получения разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства носит характер субъективной оценки уполномоченного органа, экономическая модель проекта должна строиться из расчета невозможности получения такого разрешения. Все проекты, где экономика становится выгодна только в случае отклонения от предельных параметров, с нашей точки зрения, не должны начинаться. Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в экономике проекта должно играть элемент "сверхприбыли", в связи с чем этот риск не должен влиять на базовый вариант девелопмента территории.
В разделе 1.3.3 были подробно проанализированы предельные параметры разрешенного строительства. На основе этого необходимо в соответствующих градостроительных регламентах выявить значения этих параметров для оценки возможности достижения поставленных целей.
Необходимо отметить, что целый ряд параметров не отнесен градостроительным законодательством непосредственно к предельным параметрам разрешенного строительства, но подлежит обязательному учету при оценке перспектив девелопмента участка, например:
1) красные линии.
Красные линии отделяют зоны планируемых земель общего пользования, не подлежащих застройке и отчуждению в частную собственность. Они также выступают точкой отсчета для таких параметров, как "отступы" от границ участка. По ГрК РФ красные линии устанавливаются ППТ;
2) инсоляция.
Под инсоляцией понимаются требования к облучению поверхностей и пространств прямыми солнечными лучами.
Требования установлены Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.10.2001 N 29 и обязательны при проектировании, строительстве и реконструкции жилых, общественных зданий и территорий жилой застройки. Расчеты инсоляции являются обязательным разделом в составе проектной документации.
С учетом того что инсоляция прямо зависит от расположения планируемого объекта на участке, как правило, на стадии первичного градостроительного анализа оценка этого параметра осуществляется на уровне принципиальной возможности соблюдения таких норм, а не конкретных расчетов, которые делаются в последующем при "посадке" здания на участок;
3) парковки и озеленение.
Требования по минимальной обеспеченности указанными объектами устанавливаются правилами землепользования и застройки, РНГП, МНГП, специальными законами субъекта РФ, проектом планировки территории. Как правило, устанавливаются либо в процентном отношении к площади участка, либо из расчета размещаемых на участке объектов (например, одно парковочное место на 150 кв. м общей площади объекта), либо планируемого потока посетителей;
4) социальная инфраструктура.
Требования по социальной инфраструктуре распространяются на жилищное строительство, устанавливаются РНГП, МНГП, ППТ и включают в себя требования по обеспеченности образовательными организациями, учреждениями социального обслуживания населения, учреждениями здравоохранения, учреждениями отдыха и санаторно-курортного обслуживания, спортивными сооружениями, учреждениями культуры, предприятиями торговли, общественного питания и коммунально-бытового обслуживания, улично-дорожной сетью и т.д.
Формально эти требования касаются деятельности государства при организации урбанистического пространства, но на практике девелоперу предлагают за свой счет осуществить меры по приведению параметров квартала в соответствие с требованиями при застройке им своего земельного участка (например, построить за свой счет детский сад и т.п.).
Необходимо отметить, что наибольшие вопросы возникают именно с социальной инфраструктурой, так как, как правило, на развиваемом участке в рамках застроенной территории нет места для ее размещения, а возлагая обязанности по ее созданию на инвестора, город не предлагает каких-либо участков для ее создания.
На этапе приобретения участка предварительную оценку возможных затрат можно получить путем обращения в уполномоченный муниципальный орган за справкой об обеспеченности социальной инфраструктурой соответствующего квартала и сравнения полученных данных с региональными требованиями по обеспеченности ею.

7. Оценка обеспеченности участка необходимой
инфраструктурой

Обязательным элементом градостроительного анализа является определение технической возможности подключения планируемых к строительству объектов к инженерной и дорожной инфраструктуре, а также уже имеющихся подключений и инфраструктуры. С учетом того что в абсолютном большинстве случаев точки подключения расположены за пределами анализируемого участка, то, помимо получения технических условий подключения для оценки сроков и затрат на подключение, необходимо также озаботиться анализом трасс подключения и получением предварительных условий прокладки трасс через чужие земельные участки.
Необходимо отметить, что на стадии первичной оценки участка для целей его приобретения крайне сложно получить необходимую информацию как по техническим условиям, так и по возможным трассам прокладки сетей, так как энергоснабжающие организации работают только с правообладателями. В связи с этим либо действия по получению технических условий и необходимой информации надо поручать продавцу участка, либо получать от него соответствующую доверенность.

8. Оценка сроков и необходимых затрат для устранения
выявленных ограничений

Недостаточно выявить ограничения - необходимо оценить, есть ли возможность их устранения и целесообразность этих действий. После определения ожидаемых затрат на устранение препятствий и предполагаемых сроков устранения эти данные могут использоваться для торга с продавцом участка (например, снижения стоимости участка либо возложения на него обязанностей по устранению выявленных препятствий) либо для корректировки экономической модели проекта и оценки целесообразности его реализации в таких условиях.
Подводя итог предложенной методике градостроительного анализа участка, необходимо отметить, что вся полученная информация по участку должна оцениваться в совокупности, так как отдельные ограничения могут быть преодолены за счет разработки дополнительных документов либо дополнительных затрат (например, финансирование работ по уменьшению СЗЗ). Важно помнить, что не входят в состав градостроительного анализа, например, такие необходимые действия технического характера, как анализ грунтов (загрязненность, пригодность к размещению объекта и т.п.) либо оценка транспортной доступности для строительной техники. Они также оказывают влияние на экономику проекта, однако не входят в предмет юридического исследования участка.